聚焦PPP持续健康发展——清华•龙元PPP沙龙在上海成功举办

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—颜立群—

龙元建设集团股份有限公司副总裁

龙元明城投资管理（上海）有限公司总经理

虽然从融资论坛开始一系列监管政策出台，叠加现在的“去杠杆”，让整个PPP市场看上去有点冷，尤其是地方政府，普遍感受到无所适从。但整个基础设施和公共服务的巨大需求缺口仍然存在，PPP依然是目前情形下的最佳选择。整个市场在最悲观的时候，从地方政府到金融机构都觉得PPP可能要被叫停，事实证明这种想法是多虑了。PPP经过这么多年的发展，是一个完整的顶层设计体系，体现出了比传统投融资模式更大的优点，我们对PPP模式的发展充满信心。

今年从社会资本的角度看，我们对项目的选择有了更高的标准，也必须要有定力，在悲观的时候往往是最好的投资机会。

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—王守清—

清华大学建设管理系教授

清华PPP研究中心首席专家

PPP肯定是一个好模式，但不是万能钥匙，它是一个国际趋势。如果PPP没有什么优点，西方国家不会推广，我国政府也不会。

为什么要推PPP？从更大的格局考虑，政府的公共产品外包，让专业的人做专业的事，慢慢地把大政府变成一个小政府，不养那么多人。从经济上考虑，就是用别人的钱办别人的事的传统模式，即政府用纳税人的钱提供公共产品，效率是相对低的。现在推广PPP，我觉得我国的理念基本上是对的，顶层设计框架也是基本合理的。

我在基层跑了很多，发现最多的问题是执行。为什么执行会出问题？众所周知中国发展的普遍问题，在PPP领域也存在，第一是央地矛盾，其实中央的目的和地方政府的目的是不一样的。第二是央企和地方国企的矛盾，其实推PPP是央企和国企“互抢饭碗”。第三是央企国企和民企外企的矛盾。此外，就是官员升迁考核制度、信用体系、金融体系、法律体系、公众参与制度等不够成熟，人才缺乏。因此，我国中国短期阶段不可能把PPP做得很好，但也不要太悲观，因为至少从过去四年，全社会对PPP的理解越来越正确，政策也越来越完善，特别是在座的各位，一直在发声，致力于引导行业发展，这样慢慢地，我国PPP就会做得越来越好。

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—诸大建—

同济大学可持续发展与管理研究所所长

同济大学同智PPP研究中心主任

我一直是从宏观政策与管理的角度，从政府成本与公共服务的角度研究PPP，在大家都是从项目管理角度谈问题的时候，可以说些大角度的思考，讲些别人没有的新话和信息。我说中国PPP需要进入正反合的合阶段：

（1）PPP的正。不管国外还是国内，从公共管理的角度，PPP的问世从来都是要解决政府资金不够与公共服务增加的矛盾。传统的方法或者是增加税收提高公共服务如北欧国家，或者是增加税收就减少公共服务如美国只是托底），公共管理有效率的香港与新加坡是用较少的税收提供不低于工业化国家的公共服务。中国搞PPP，尤其要解决这样的老大难问题，即政府全口径财政收入高政府贵，但是提供的公共服务却数量不多质量不高（可持续发展的软实力不足）。这就是PPP的初心，PPP是新的政府管理的供给侧变革，不管是微观的项目绩效还是宏观的公共服务，目的都是要降低政府的成本，提高公共服务的供给（产出）。

（2）PPP的反。用这样公共服务的投入产出观念，看2014年以来为期4年的中国PPP浪潮，不管宏观还是微观，都没有达到以上的两个要求。一方面宏观上政府的成本包括税收不但没有降低而且还提高了，突出表现在政府债务增长；另方面PPP项目的公共性受到质疑，很多项目是经济导向的，增加了许多无用的产能，对提高生活质量和解决可持续发展的短板没有好处。所以核心领导有咨询需要提出对PPP的债务风险如何看。这是由PPP的理论混乱（学者的问题）与政策混乱（政府的问题）导致的，现在到了一种利益相关者胡乱理解、很难进行矫正的状况。

（3）PPP的合。但是对PPP的看法不能只有两个极端，要不就是PPP是万能的，在应用范围上搞扩大化，要不PPP就是添乱的，应该禁止。其实，公共服务需求增加是中国发展的必然趋势，降低政府的价格和成本也是中国发展的必然趋势，结论是单纯的政府提供或者市场提供都不是出路，由狭义和广义的公私合作提供公共服务必须做大。我的看法是未来PPP的发展不用悲观，在范围上要控制，在作用上要强化，把PPP提供与政府提供和市场提供的界限讲清楚，在此基础上发展出中国的威立雅和苏伊士企业。龙元提供了可以进一步发展的好例子，用我们的分析框架可以很好地阐述他们的全领域、全过程，多主体。对象角度要强调项目的公共性或准公共性，从经济进入到社会和环境领域，强调XOD模式；主体角度应该有两种形式，包括提高政府效率的PFI和提高增量资金的特许经营；过程角度要包括设计、建造、运营整合环节，强调3E原则，不能只有传统上融资与效率的两个E，还需要第三个E即公共服务的服务绩效问题。

（4）PPP的中国例子。狭义的PPP是合同导向的PPP，广义的PPP包括规制性的PPP、合同制的PPP和混合制的PPP。可持续发展的PPP既强调前者，也强调后者，否则PPP能够起到的作用太小了，达不到更加规范的治理变革要求。产业园区PPP是好的合同制PPP的事例，传统上政府主导平台操作的园区模式，是低效率低效果的；市场化的产业新城模式，政府不好驾驭在公共性上有风险；PPP导向的园区开发，实现了XOD、PPP和DBO整合，可以解决政府资金短缺、建设和运营，没有能力的问题，同时政府有产权可以把控园区发展的方向。在非合同制的PPP中，共享单车是好的事例，原来政府全资的公共自行车少了钱没有效益，市场化的企业共享单车解决最后一公里问题但是在公共空间产生了问题，现在需要采取PPP的模式既可以创新也可以做到有序。

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—曾涛—

中国政法大学PPP研究中心专家委员会副主任

从宏观视野反思PPP在当下中国的发展，要强调PPP精神和PPP的思维。我提倡用PPP的思维，PPP的特点是全流程且必然跨界，要做好PPP就应该有全流程和跨界的思维转变，以及全生命周期中娴熟的掌控能力，这是关于未来PPP发展方向的重要支点。

从企业角度，假设一个建筑企业，不仅有建筑和相关地产业务，同时还要通过PPP运营综合园区和地下管廊，若干年后它还叫建筑企业吗？PPP的出现逼着企业涉足更多的行业跨界成长，从单一类走向综合型。

从PPP咨询提供角度，PPP要求有长期设计及不同专业人的支持，这就提示我们必须持续提升服务能力，例如律师不能只做传统的后端业务，必须往前走，还要懂和财务、税收团队一起打磨整体支撑能力，这过程本身本身就是一种日臻成熟。

上面两个角度其实是一致的，无论是政府、企业、研究者还是咨询机构等都要面临此问题，我们要有主动组合、主动跨界的心态，并为进一步成长和成熟做出努力。

面对“一带一路”为代表的国际化经营，我们都要在这当中会找机会，也必须找机会。这个过程中，伴随着中国资本走出去的过程中，等到一定体量的时候，我们在跨国竞争及其服务的能力会通过实战得到整体提升，我们跟世界范围最尖端的企业及其服务团队竞争力就具备了。

秉承PPP的思维和开放的精神，此种中国政产学研综合能力的进步，才有可能带来“中国智造”，无论是在国内还是国际上，真正意义上的竞争力。

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—杨永恒—

清华大学公管学院副院长

清华PPP研究中心执行主任

PPP本质上是在公共产品和服务领域引入市场机制，是发挥市场配置资源作用在公共服务领域的体现，也是转变政府职能、推动公共治理体系现代化的重要手段。引入PPP模式，一是激发各类市场主体参与公共产品供给的积极性，形成多元可持续的投融资体制机制，有助于解决公共投入不足，缓解公共产品供需矛盾；二是充分发挥企业和社会组织的专业、技术、管理和创新优势，提高公共产品和服务供给的质量和效率。从这个意义上讲，PPP是市场经济条件下政府增加和改善公共服务的一种新的和途径。

我主要是从政府的角度研究PPP的，今天我想从企业的角度提一些建议。

第一，PPP呼吁兼具公共价值、公益情怀和企业家精神的社会资本方。参与公共产品和服务供给，企业和社会资本方一定要怀有公共价值，要有服务民生福祉的情怀。医疗行业的很多百年老店，如同仁堂、达仁堂、乐仁堂、宏仁堂、宏济堂等，名字中都有“仁”、“济”，也就是说只有那些胸怀仁爱之心、悬壶济世情怀的人才能开好医馆。

第二，社会资本方要依靠效率和创新去获取收益。效率和创新不仅仅是社会资本方的利润之源，也是PPP模式能够健康可持续的根本。企业参与PPP，主要的盈利机制有两个渠道：(1)提供同样的公共产品，企业做比政府自己做效率更高、成本更低，因此而产生的成本节约就是企业的利润；(2)企业创新更强、质量更高，提供的公共产品比原来政府提供的更好，政府或老百姓愿意付出更高的价格，这种溢价就是企业的利润。

第三，一定要植根老百姓的需求，而不是盯着政府的财政补贴。社会资本方一定要选择真正符合老百姓需要的领域，要么是现在需要但短缺的，要么是未来需要具有引领性的。只有真正融入老百姓生活中的产品，才会获得长期、稳定的回报。

最近几年我国PPP市场的乱象，跟地方政府过度的投融资驱动、政府能力不足、政策法律环境不完善等有关系，但也跟很多企业包括央企的冒进行为有关。现在很多地方政府对PPP认识不足，能力不够，在推进PPP中存在盲目性。因此，企业跟政府开展PPP合作，要本着“帮忙不添乱”的原则，更不能为很多地方的盲目行为推波助澜。对于条件不成熟的PPP项目，宁愿不做，也不要贸然推动，否则既赚不了钱，还给当地发展埋下隐患。

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—赖朝晖—

龙元建设集团股份有限公司副董事长、总裁

2014年PPP来了，给我们这样一直在基层市场摸爬滚打的民营建筑企业创造了一个非常巨大的市场空间，有机会进入了壁垒很高的基础设施投资领域，所以我讲“PPP就是拼拼拼”。PPP模式的目标之一是通过公开竞争提升公共资源供给的水平和效率，但经过这么长时间的推广，民营企业在PPP市场份额中的占比只有25%，说明竞争还不够充分，使得我们的PPP模式的作用也不能得到很好的发挥。

为了提升我们的竞争力，龙元也一直在提升自己全周期的服务能力。比如在一些基础设施的养护领域，政府公建公营的项目效率高不高？有没有更具专业能力的社会资本能够替代它？我想民营企业是有能力，也是有机会的，但在原来的垄断环境下政府可能没有动力去创新，因为这些市场都是高度封闭和地方保护的，可以说PPP也在一定程度上打破了传统基础设施领域的一些利益格局。整体而言，整个行业充分竞争的氛围还需要加强。

在项目选择上，2016年的时候我们提出“三不原则”，不入库的不做、不合规的不做、融资有硬伤的不做，那个时候可能这个提法还有点新，到今天我觉得基本上是共识了，所以我们只要守住自己的底线，政府能够有一个开放的态度，能够积极的引导，我认为PPP模式本身和我们选择的模式都是充满机会的。

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—李炜—

毕马威企业咨询合伙人

从PPP事业长期健康发展的角度，业内较为关注的一些话题，需要更加明确的信号或标准，建议主管部门可以牵头对此进行些研讨或课题研究。我举几个例子：

一是财政资金的使用以及现行的税收制度和PPP实际需求之间的矛盾；

二是基础设施建设项目到底需要哪些前期文件以及相关行政审批手续和明确现在PPP项目的入库标准；

三是一些打包的、范围、边界难以界定的项目如何开展PPP。以城镇综合开发类项目为例，现行的主流模式和目前的政策监管之间还是有一些缝隙或者说存在不少空间的，容易产生不一致，如果始终不予明确引发市场的一些疑问或争议。这时候需要PPP行业的主管部门牵头，组织一批真正意义上的专家对此认真研讨，争取达成一定共识。有些不合理的政策也要适当调整。有些地方不明确也需要及时予以明确，把明确的信号清楚的传递给市场，让标准更统一，只有这样，才更有利于PPP行业的长远发展。

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—刘飞—

锦天城律师事务所高级合伙人

做PPP既要鼓励它发挥它的优势，又要控制风险。PPP模式的优势体现在哪里？像曾教授提到的企业的转型、能力的建设，包括我们说的整个社会法制精神的建设，这些都是PPP除了在财政上、管理上的优势之外的其他的优势。刚才也谈到PPP的核心风险，我认为一个是政府花了钱没有买到预期质量的服务，另外一个则是政府花了太多的钱，将来承担不起。

所以现在从制度建设上，我们现在需要的怎么能通过制度建设去鼓励它的优势，压缩控制它的风险，这就回归到我们做PPP的初心，做真的PPP和真的做PPP。但是现在我们业内其实一直没有回答一个问题。从立法的角度，等《条例》出台了， PPP的边界明确了，它才能发挥刚才我们所说的它的各种优势，然后避免它的风险，制度建设就逐步完善了。

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—郑大卫—

浦发银行PPP中心副主任

站在金融机构的角度，要做好PPP，金融机构的能力非常重要，我们很多金融机构过去做业务，其实不太关注商业合同，现在真的是要看PPP的合同。PPP合同都不看，你只能把这个宝押在政府，但现在押不了，只能研究PPP合同。要做好项目评估、现金流测算。在金融机构内部，需从上至下系统化的推进和部署，各级需统一前后台思路完善流程、这是很庞大的系统工程。现在在大部分银行还没有完全形成。

目前地方监管部门对PPP的理解还是碎片化的，看到了负面的消息就感觉PPP不能继续做了，所以统一思想，加强学习也很重要。

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—肖光睿—

北京明树数据科技有限公司CEO

中国PPP快速发展几年后进入一个调整期，政策层面应该给市场一个清晰而稳定的预期。我们的一个优点常常是做一件事情很快，但往往缺点是做得太快，PPP的发展也是这样，所以过程中遇到这样那样的问题。正如我们翻译世行那本书里看到的，中国PPP当前遇到的一些问题，基本上在不同国家不同发展阶段都能够找到借鉴，都是发展过程中的问题。前面谈到的金融机构前台和后台在PPP认识产生矛盾，越来越多的社会资本开始培养和加强运营能力，以及像深圳这样大家都认为“不差钱”的地方也开始大力推行PPP，其实都是PPP带来的积极而深远的变化。我们都说潮水褪去才知道谁在裸泳，经历规范调整之后的PPP市场更能看出谁是真正的专注和专业，而规范的市场也会给真做PPP 和做真PPP的人和机构更多的机会。像大家大周末聚在这儿到七点不吃饭还在聊PPP的，都是对PPP 有情怀的，更应在市场低迷和困惑期保持一份定力。明树成立一周年了，感谢大家的支持。明树一直在探索用数据技术手段帮助政府部门、金融机构和社会资本投资人提升管理效率、风控水平以及投资决策能力，在不断挖掘市场需求和研发数据服务及产品的基础上，努力为PPP市场提供真正具有高附加值的第三方专业服务。只有专业，才能让行业持续规范发展；同时，一个规范的市场，才使专业的机构更具价值。

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—丁伯康—

中国现代集团董事长 

关于前面谈到的PPP效率问题，我想讲一个案例——南京长江第三大桥的PPP项目，从项目落地到现在已经14年了。它是怎么处理好运营效率和社会效益的问题？关键在于不仅要重视项目的回报机制还有政府监管的机制，设计好了问题就不大。从运营效率来讲，因为要考虑回报问题，民企肯定是注重效率的，这没有问题。但是政府则要根据项目不同阶段的特点，用它最先进的机制来解决这个问题。比如这种大型的桥梁在建设阶段，采用政府建议指挥部的体制，效率更高。这就是中国的特色。它比民营机构组织起来效率高得多。所以社会资本方委托指挥部负责建设，社会资本方则负责提供资金。并且提出如果指挥部提前完成建设任务，社会资本还会给建设者以奖励。这个机制用了以后，对项目本身来说投资效率也高多了。

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—王盈盈—

清华PPP研究中心高级研究助理

一个人的发展有客观的规律可循，每个PPP项目也同样有其客观规律可循。在今天的中国上海讨论PPP当今发展问题，同样在过去某个时空的其他国家，有一群同揣PPP情怀的人已经讨论过。历史在重复着滚动前进。

中国自古就是中央集权制国家，已有上千年历史，这几十年来实践的市场化改革必将是一个趋势，PPP作为一种表现形式，也必将继续前行。

我认为中国PPP前景可期，不过有待升级，且需平心静气。

在中央集权制历史背景下，中国引入西方国家上千年积累的自由市场意识，自然需要很长的时间适应和摸索，而且，在实践的过程中还需思考中国人的PPP价值观是什么？政府应该提供所有公共服务，还是让所有公共服务市场化，还是各占一定的分量？这背后关乎结果公平还是过程公平的价值取向问题。我们还没有回答清楚，因此PPP尚未试水到底。

在全生命周期流程里，目前签约落地的2万亿PPP项目，尚未走到最后一个阶段，这个实验还没做完，这场戏也还没演完，因此PPP还有好戏在后头。

对于有相同PPP情怀的民营投资者——龙元建设来说，在当下意识到PPP模式的优点，做足功课、做好准备，必将在PPP浪潮中占得先机，获得政府信任，获得百姓认可，需要做的正是：精算经济收益、谋划社会责任。

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—武 健—

清华PPP研究中心教学研究部副部长

作为高校PPP论坛的组织者，我号召各位将今天沙龙上的精彩发言汇聚成文字，凝练成报告，积极地向2018年《PPP年度发展报告》（蓝皮书）投稿，并为PPP标准化教材提供丰富详实的素材。

此外，继成功举办前两届论坛之后，今年秋季，我们中心将举办第三届PPP论坛，希望大家到时候建言献策，积极参与，谢谢大家。

作为高校工作者，我们将立足本职，做好PPP的人才培养、研讨交流、智库建设等工作。

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—苗纪江—

龙元明城投资管理（上海）有限公司副总经理

我主要从微观角度讲一些心得。这四年的PPP的市场确实是有一个逐步规范的过程。2017年底开始规范，对这个市场确实作用很大，项目是少了，我们欢迎这种变化，刚才守清教授讲了，运动式的PPP，政府和社会资本都还是准备不足，很多项目的落地确实没有经过慎重论证，因此规范发展对市场是长期的保障。

现在市场上也时不时有一些停工的项目新闻出现，从我的理解，停工的原因有两个，一部分是因为项目不规范，导致这个项目融资是无法落地的。这种项目我认为停工是好的选择。第二，有一部分是项目本身是非常规范的，但是金融机构政策以及金融人才的PPP知识的欠缺，这一块造成了现在有一部分项目，已经落地的项目是停工，所以金融市场对合法合规PPP项目的支持需要进一步加强。

此外，社会资本的教育和教训也是一个过程，客观上因为最近这四年，出现了一些超低价中标的现象，这些项目将来落地的可能性很低，将来一定会跟政府存在纠纷。