PPP项目融资落地为何难？——从银行PPP政策角度分析

2017年9月，PPP头条发布了《16万亿PPP项目融资到位仅万亿，社会资本金融机构各说各话》，揭示了全国范围内PPP融资存在的问题，目前社会资本融资到位率不足，仅为30%左右。国家虽然在政策上大力支持PPP项目发展，但为何金融机构并不买账？

根据央行发布的2017年上半年金融统计数据报告，2017年6月份社会融资规模增量累计为11.17万亿元，比上年同期多1.36万亿元。而以企业债券和股票为代表的直接融资同比减少了2.27万亿元，占同期社会融资规模增量的0.9%，间接融资仍然是社会融资的主力军。

2017年8月份《四川省财政厅PPP项目融资成本信息发布》一文提到，在融资落地的42个项目中，由银行提供融资的项目共计37个，占比88.1%。其中：国有大型商业银行提供融资的项目合计23个；全国性股份制商业银行提供融资的项目合计4个；城市商业银行提供融资的项目合计10个。由非银行业金融机构提供融资的项目共计5个。

结合银行信贷提供的资金规模较大、资本较低、期限较长的优势来看，可大致推测在全国PPP融资已落地项目中，至少有80%是通过银行来解决项目的资金需求。

为何其他融资工具（保险、基金、资管等）没有成为PPP项目融资的主流？根据表中四个方面的比较，可进行如下分析：

首先，由于国家对PPP项目在政策上的大力支持，使得越来越多的国企和民企参与到PPP项目中来。充分的市场竞争使得PPP项目的回报率越来越低，大量的社会资本在项目融资时往往会将资金价格作为重要参考。因此，在授信政策同等的条件下，银行资金以其低成本的优势成为社会资本融资的首选。

其次，通过对国有商业银行和股份制商业银行授信政策的收集和比较，不难发现银行对于政府层级和财政实力的要求也远低于其他金融机构。数据显示，部分商业银行对区县级项目，在政府公共预算收入不低于15亿元的情况下原则上是可以准入的。这一点使银行贷款和其他融资工具相比有着更大选择范围。

最后，目前参与PPP项目的社会资本方主力多为建筑企业，而该类企业由于长期处于高负债的水平，因此在PPP融资时就会提出项目公司负债不并表的要求。根据我国企业会计准则，是否拥有对另一个企业的控制权作为纳入合并报表的前提。而控制权主要从四个方面来看：占多数表决权；不享有多数表决权但书面约定享有受托管理权；公司章程或协议明确规定能够对财务和经营政策实施控制；在董事会或类似机构能够控制被投资单位。

为避免上述条件出现，在项目公司贷款时可以采用信用贷款和应收账款质押相结合的方式进行出表。具体来讲，一方面，由于社会资本方对项目公司贷款并未提供担保，故不承担连带责任，在报表中不作为或有负债列示。另一方面，项目公司在成立之初，除政府方出资之外，社会资本方通过引入基金、信托等方式成为项目公司非控股股东，社会资本方不享有控制权，即可达到出表要求。 

通俗点说，银行的使命就是资金的买卖。从资金供给方买入低成本的资金，卖给资金需求方高成本的资金，在买卖的过程中赢得利息差。由于银行信贷大多是一种债权融资行为，银行承担的是无限风险，赚取的却是有限的固定收益，这一特点决定银行最关注资金的风险程度，即放出的款项能否按时按量收回。  

通过收集和比较各家银行的现有的PPP项目授信政策，大体总结，银行的风控关注点主要有以下8点：

（一）PPP项目的合规性

银行对PPP项目合规性的前期审核时主要集中在4个方面：a.项目纳入PPP项目综合信息平台库；b.项目通过实施方案、物有所值和财政承受能力等资料的论证，并经过同级政府或相关部门审批通过；c.关注PPP合同的合规性，合同中必须明确政府每年支付的可用性付费和运维绩效付费逐年纳入地方政府财政预算管理；d.政府付费的总金额能够覆盖银行借款本息。

（二）项目资料的完整性

银行在授信资料收集和放款前提中要求：项目立项、环评、土地等各项行政许可要件齐全、合法、有效，并取得开工建设所需全部批复文件。

（三）资金封闭运作

银行为了对项目财务运作过程进行财务监督，确保专款专用，及时掌握项目经营情况，通常会要求项目公司在银行开立监管户，具体来说：签署资金监管协议，开立监管账户。要求资本金的投入和支出均需通过监管户，政府未来付费账户需支付该账户，且需向政府报备该账户为政府付费的收款户。监管账户的变更需经过银行同意。

（四）项目増信措施

将项目的未来收益权（应收账款收益权）全额质押给银行，并通过中国人民银行征信中心的应收账款质押登记系统进行质押和公示。

（五）政府层级和项目类型

银行在选择项目时不仅注重项目的类型，还会关注当地政府的财力指标和债务指标。一般来说，银行对当地政府公共预算收入最低要求是15亿元，部分银行对于一些偏好的项目类型（如水利、环保）和区域（如浙江、福建），甚至还会进一步放宽对政府公共预算收入要求。在项目收益来源方面，由于政府付费类项目风险较小，通常作为银行的首选项目；在项目类型方面，民生类项目完工风险较小，如学校、医院、养老院、安置房。由于这些项目是政府的民生工程，所以还款来源更有保障，银行自然更加放心。

（六）完工风险和政府信用风险

政府信用的体现出现在项目运营期，一旦项目完工存在问题，则项目违约风险较大。故银行需关注社会资本的建设能力和项目资金的筹措能力。除此之外，银行还会注重政府信用风险，政府财力越好、层级越高、项目类型越好，则政府信用风险越低。

（七）纳入预算和出具人大决议

项目运营期开始政府需按PPP合同支付可用性付费和运维绩效付费。有关实施主体需要在运营期前对于该项目做预算编制，并提交财政局出具预算报告。一旦预算报告经人大决议表决通过后，政府付费的风险将极大降低。

（八）第二还款来源的控制

银行出于偿债风险的考量，在项目建设期内通常会要求社会资本方提供合法、足值、有效的抵质押担保或落实有代偿能力的保证担保，如果确实不能提供其他有效资产抵押或保证担保的，可采用预期收益质押。且银行要求如果项目总投资超过评估总投资，则缺口资金由股东追加投入解决，不得增加银行借款。

根据2017年商业银行出具的PPP政策文件中对PPP项目审查审批要点的要求，整理出部分国有商业银行、股份制商业银行和部分城市商业银行对已落地PPP项目的准入要求，详见下表。结合全国范围内PPP项目分布区域、政府层级和财政实力、项目期限、社会资本方的性质、社会资本方是否担保及政府是否出具人大决议等文件6个层面进行分析，从银行审批关注点和实际PPP项目能否满足银行授信要求进行比较，得出项目融资落地难的根源所在，从而提出相应的意见和建议。

（一）中标项目政府公共预算收入VS银行要求财政实力

从银行授信政策要求和已中标项目所处地区政府公共预算收入看，大部分商业银行对政府层级要求以地级市及以上为主。对于区县级项目有些银行虽然可以准入，在财政实力和政府负债率方面却要求较高，个别股份制银行要求偿债资金来源于区、县级（含直辖市、副省级城市下辖区、县）财政的，相应地方GDP不低于500亿元、地方政府综合财力须在100亿元（含）以上。而区、县级政府公共预算收入在100亿以上的仅有63家。在债务率方面，数据显示多数银行要求区、县级债务率不得高于100%，地市级及以上可以放宽至120%甚至150%。

图1为2016年各级政府平台公开数据显示的实际落地项目，区、县级项目数量占比63%，总金额为24968.27亿元，金额占比37%；省、市级项目数量占比37%，总金额为43072.75亿元，金额占比63%。说明区、县项目虽然数量多但平均中标金额都较小。图2为不同等级政府公共预算收入的区县分布，其中公共预算收入低于15亿的区、县级有550家，占所有中标区、县的比重为52.78%，即超过一半以上的中标项目所在地财政实力偏弱。也就是说，大部分区、县级项目在银行融资是非常困难的。

（二）中标项目期限VS银行贷款项目期限

除个别银行外，多数银行对贷款的期限要求是10年，超过10年的须项人民银行备案，最长期限不高于15年。

图3实际落地的项目期限显示，截止2017年9月份，中标项目期限在10年到15年的仅有1523个，占比38%。大部分项目期限都不低于15年，无法达到银行对最长贷款期限的要求。这对于PPP项目融资来讲，增加了银行贷款审批难度。

（三）中标所在区域VS银行授信偏好区域

除国有商业银行网点分布范围较广外，股份制商业银行主要集中在中东部地区，城市商业银行授信区域主要是总部所在省份和沿海发达城市。即银行授信区域以中东部地区为主，西部地区集中在陕西，西藏、青海和宁夏等省份对于部分股份制银行来讲不在其授信范围。

从图4来看，截止2017年9月份，中标项目数量排名前四的省份分别是山东、河南、新疆和四川；中标规模前四名的省份分别是河北、云南、四川和新疆。从中标区域来看西部地区（尤其是云南、四川和新疆地区）的中标数量和金额高于全国平均水平，这些省份的金融机构分布较少，且政府财政实力较弱，银行对于西部地区的中标项目放款要求更加严格。

（四）中标社会资本方类型VS银行对社会资本方要求

从商业银行授信政策中对社会主体的要求来看，资金实力强、信用评级较高、财务指标良好的央企和地方国企是银行项目贷款的首选，上市民营企业、大型企业以及社会资本方在PPP项目上有经验的企业也可以成为银行在PPP业务上的授信主体，而中小型民营企业是银行审慎放款的对象。除了资产结构和企业性质外，银行还关注企业的施工能力、管理团队水平以及质量安全的情况。

图5中标项目的企业类型显示，央企中标金额达到33307.72亿元，占比49%、地方国企中标金额为17506.74亿元，占比26%，而民营企业仅占比25%，金额为16782.35亿元；从中标数量来看，民营企业中标数量达到2199个，占比48%。说明在PPP项目招标中，对于规模较大的项目央企和地方国企凭借其特殊的优势获胜，民营企业只能竞争总投规模较小的PPP项目。在PPP项目融资中，银行除了关注项目规模大小之外，更加关注社会资本方是否为央企或地方国企。通常情况下，银行对于央企或地方国企参与的PPP项目授信政策更为宽松。

（五）项目缺少强增信VS银行要求提供担保

由于PPP融资合同由项目公司和银行签订，具有期限长、金额大的特点。因此银行审批时除了要求项目应收账款收益权质押外，还会要求社会资本方提供担保。而社会资本方为降低资产负债率、风险隔离等不愿提供担保，银行出于风控角度不愿承担信用贷款带来的不确定性风险，因此双方的矛盾点成为现阶段PPP项目融资落地难点所在。

2017年8月份成都路桥公司因为不愿提供担保和银行要求必须出具担保文件之间未能达成一致，导致成都路桥与宜宾市政府签订的价值82亿的高速公路项目（BOT模式）因融资失败而解除双方协议。

（六）政府不愿出具证明文件VS银行要求纳入中长期规划

财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中规定“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。”财政部出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求“通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”

大部分银行对于政府付费和财政补贴类的PPP项目，尤其是对落后地区，出于风险考虑，要求政府必须要出具人大常委会决议或纳入预算的证明文件，证明政府将该项目的支出纳入政府中期财政规划和跨年度预算安排中。本质上来讲，政府付费或可行性缺口补助项目和项目公司提供的公共产品的质量或服务绩效挂钩，属于政府采购但政府不承担兜底责任。因此人大常委会出具的批复文件对项目融资仅有增信作用，对社会资本方融资时能够有利于降低项目融资成本。

在87号文出台之后，部分地区政府担心出具人大常委会或纳入预算的证明文件会被认定为政府债务，因此不再出具。银行对于不具备人大常委会决议或承诺函的项目融资上会予以限制，影响社会资本方的融资成本，甚至导致项目无法落地产生违约。

（一）关注PPP项目的合法性，以合同形式约定政府支出责任

首先，财政部门会根据PPP项目的情况分析政府支出责任，因此银行没有必要一定要求政府的支出纳入中长期规划和预算，只要PPP项目按照92号文履行程序，政府的支出责任自然会进入预算管理的程序。其次，社会资本方应在PPP项目合同谈判过程中明确约定项目实施机构应保证将PPP项目相关的财政支出责任纳入财政预算的义务并就约定相应的违约责任。最后，银行和社会资本方都应该在项目实际推进中，及时了解每个年度政府预算编制情况，确认PPP项目纳入年度财政预算。 

（二）关注PPP运作流程合规性，弱化政府层级和公共预算收入

PPP项目在实际融资过程中，银行对于政府层级较低的PPP项目要求更加严格，除了要求政府出具承诺纳入预算等文件外，政府的公共预算收入和负债率也是银行判断政府违约风险的依据。而规范的PPP项目通过依法招标、政府合法合规采购，并且通过物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案等文件的评审，在流程上PPP项目运作做到了依法、合规，对政府和社会资本方没有法律风险。因此，银行对于完全合法合规的PPP项目不必担心进入运营期后政府违约、无法收回本息等问题。

（三）关注PPP项目现金流，弱化社会资本方担保责任

社会资本针对PPP项目成立的项目公司，其主要目的是做到破产风险的隔离。但实际中金融机构针对项目公司的融资需要社会资本提供担保和连带责任，使项目公司与社会资本无法实现真正意义上的风险隔离。对于这一问题，金融机构应改变原有的风险控制理念。PPP项目进入运营期后，银行应当更多关注项目公司所产生的现金流是否能覆盖贷款本息。

（四）关注社会资本方PPP专业能力，弱化社会资本股东背景

根据银行对PPP项目授信政策的分析，更多的银行把央企和地方国企作为PPP项目贷款的重点客户，而忽略了在PPP项目上经验丰富且专业能力较强的民营企业。银行应当关注对PPP项目较强的施工能力和行业经验的社会资本，丰富的公共服务或基础设施项目的建设或运营经验能够保障项目高质量完成，并最大可能达到政府绩效考核，避免产生社会资本方违约问题。而且，PPP项目运作上有着成功经验的社会资本方也能够更好的保障项目流程的合法合规。

（五）引入中长期融资工具，解决期限错配问题

政府部门应当在政策上鼓励长期资金，如保险资金、社保资金等金融机构，加大参与PPP项目的力度。因为保险和社保等资金相对于银行贷款来说，具有期限长、成本较低的优势，能够更好的匹配PPP项目，解决PPP项目因收益率不高、期限较长带来的问题。