政策春风为民营企业再添动力

作者简介：季闯 龙元明城投资管理（上海）有限公司投资发展部项目副总监

杨军伟 龙元明城投资管理（上海）有限公司投资发展部总经理助理

2005年“国36条”《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和2010年“新国36条”《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”、“鼓励和引导民间投资”、“不得单对民间资本设置附加条件”、“建立健全民间投资服务体系”，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域等。据统计，自2013年以来，国务院和发改委相继分别出台了6个和9个鼓励民间资本参与我国实体经济建设的政策文件，支持力度越来越大，相关政策也更加明确和系统。尤其2059号文明确写明“鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设”，从创造良好环境、分类施策、盘活存量资产、持续推介PPP项目、科学合理设定社会资本方选择标准、依法合规签订PPP项目合同、加大项目融资支持、提高咨询机构业务能力、评选典型案例和建设诚信体系等十个方面，首次系统的提出民间资本参与PPP项目的指导意见。

在具有中国特色的PPP市场，“社会资本”取代了传统意义上“私营资本（Private）”成为了第二个“P”。2015年以来，中央企业和地方国企逐渐成为我国PPP市场的主力军，而民营企业表现欠佳。根据明树数据统计，民营企业PPP市场份额呈现出持续下降的趋势，成交（具有中标信息且牵头人为民营企业的项目）规模占比从36%下降到22%（截至2017年11月底）。

为何与向好的政策环境出现反差？正如国办发〔2017〕79号文所提到的“党中央、国务院高度重视民间投资工作”，但是“当前民间投资增长仍面临着不少困难和障碍，部分鼓励民间投资的政策尚未落实到位，营商环境有待进一步改善，一些垄断行业市场开放度不够，融资难、融资贵的问题仍然存在”。当前民营企业参与PPP项目仍然面临较低的投资回报水平、不合理的准入标准和分担风险、有限的金融支持政策、国有企业的“挤出效应”以及中标项目落地难等诸多问题，只有这些问题得到有效解决才能真正提升民营企业参与PPP项目的热情。

实践中，PPP项目采购环节设置过高或者不当的准入条件，使得能力弱于央企或地方国企的民营企业望而却步。根据明树数据统计，民营企业参与资格预审的PPP项目个数占比从2015年11月底的92.86%已经下滑到了2017年11月底的74.46%，意味着民营企业通过PPP项目资格预审的能力呈现出下滑趋势。

继2005年国务院“36条”、2010年“新36条”和国办发〔2017〕79号文之后，2059号文首次系统的提出民间资本参与PPP项目的具体指导意见。第一条就提出为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境，并给出多项实际措施。例如“不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目”、“充分吸收采纳民营企业的合理建议”、“构建‘亲’‘清’新型政商关系”和“鼓励开通前期工作办理等方面的‘绿色通道’”等如果能够切实实施，将有望使合格的民营企业在参与PPP项目时不再被故意拒之门外，其合理的诉求可获得充分地表达和满足。另外，只有当“有效设置排他性条款”和“当政府方不依法履约时，民营企业可以及时获得合理补偿乃至合法退出”真正落实到PPP合同中，民营企业才有望实现合理收益和改变弱势地位。

民营企业即将迎来存量项目市场空间释放的发展契机。根据明树数据统计，在具有明确PPP运作方式的已成交项目中，采用BOT运作方式的PPP项目仍然占主导地位，数量占比高达86%；TOT和ROT类项目合计仅占9%左右。

结合92号文、192号文以及发改投资〔2017〕1266号文来看，“优先支持存量项目”、“根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环”、“根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产”、“对适宜采取PPP模式的存量项目，鼓励多采用转让项目的经营权、收费权等方式盘活存量资产，降低转让难度，提高盘活效率”等一系列政策文件，均预示着大量优质的基础设施领域存量项目市场空间即将释放。

由于存量项目通常采用TOT或ROT的运作方式进行提供，主要涉及经营权和收益权的转让，很少涉及“项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作”。此类项目更加重视项目的专业运营能力，对融资能力相对较弱而专业运营能力较强的民营企业来讲，积极参与存量项目将是其扩大PPP市场份额的战略选择。

当前在PPP采购过程中，政府更加青睐融资和建设能力强的社会资本，结果自然是资金和建设能力具有较强优势的央企和地方国企获得更多更大的项目。根据明树数据统计，截止至2017年11月底，已成交PPP项目中牵头人为建筑承包商的占54%，而牵头人为运营商或综合服务商的占比不足20%。

采用PPP模式的本质应该提质增效、提供更好更有效的基础设施与公共服务，而具有整合各方资源、创新能力和专业运营能力的高质量PPP项目的特殊目的载体（SPV）才是保证PPP项目实现提质增效目标的核心。因此，2059号文中提到“充分发挥民营企业创新、运营等方面的优势”、“同等条件下，优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业”、“鼓励通过组建高质量的PPP项目特殊目的载体（SPV）等方式，整合各方资源，完善项目治理结构，提高专业化运作能力”，而对施工能力和融资能力只字未提。由此可见，具有资源整合、创新驱动和高水平专业运营等综合能力的民营企业将受到更多青睐。

在当前我国PPP正在从注重规模增长向提高公共产品供给质量和效率的方向转变以及民间资本热情减退之时，2059号文十条意见的出台，表明国家发改委不遗余力为民间资本进入PPP领域创造条件，积极采取措施调动民间资本更大的积极性。这一方面表明国家坚定了继续推进PPP的态度，另一方面结合一系列鼓励民间资本投资的政策，使得民间资本参与PPP的信心必定提升，在此机遇下民间资本有望成为未来PPP发展的主力军。