浅析开展PPP项目设计管理的意义及思路

PPP项目合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧最少化，在求同存异的前提下完成项目的目标。目前认可的 PPP 模式主要分为以下三种：外包类、特许经营类（包括 BOT及变身、BOOT、O&M、MC）、私有化类。

PPP项目多为关系国计民生的基础设施建设与公共服务项目，项目周期长，涉及多个利益相关方，与政府财政支付密切相关，各类工程相关产业链上下游企业，依托传统业务规模受限、满足市场需求以及做大做强的战略意愿，充分发挥各自专业所长和管理核心优势，向上下游拓展，逐步形成PPP市场大家庭的全生命周期竞争者，争当各自优势领域内的第一集团乃至领军者。由于行业整合式发展正处于规范化和系统化建设阶段，如何构建与之发展相适应的真正意义上的全生命周期甚至全领域业务管理架构和科学的管控体系，将最终引起PPP市场各竞争者的不同激荡，形成各具特点的系统要点。

基于合作双方相互信任、风险共担的原则建立的PPP项目平台，既是彼此利益共同体，又存在着各自目标诉求差异。作为政府层面，核心诉求在于既有债务承受力的总体投资成本红线下，追求项目形象和功能实现的最大化。毫不讳言，资本是逐利的，作为企业投资的目的即赢利，在考虑对政府承诺兑现的同时，及时收回资本并如期赢利，成本节约的理念贯穿着PPP项目的全生命周期；另一方面，适时地关注政策导向下的重点支持类行业，投资同时强化社会责任的承担，亦成为当代企业体现有所担当的积极表现。

设计作为工程建设中十分关键的环节，有着基础性、指导性和决定性作用，而PPP作为工程建设的主流模式，设计势必同样对于科技转换成预期生产力起到了决定性作用。对于设计管理，PPP项目提出了更高的全过程服务的要求，设计管理作为串接PPP项目投资、施工与运营的“金色链子”，在不降低项目合理功能的前提下，从源头上降低投资成本，同时考虑控制施工合理造价，优化项目资源配置，充分结合各方诉求、实施措施和造价差的综合经济分析，既避免了不必要的成本消耗，减少易产生后续运营期质量问题的隐患，又合理地缩短了建设期。

加强设计管理、充分开展设计优化，对PPP项目整体按各方利益要求顺利推进并实现工程移交、投资控制甚至超预期管理增效显得尤为重要。

设计管理贯穿于PPP项目全生命周期的各阶段：项目前期阶段（项目策划、概念设计、方案设计、项目立项等）；项目准备阶段（工程设计、方案审批、施工招标及谈判、设备采购及招标等）；项目实施阶段（施工配合、设计变更等）；项目运营阶段（总结评估、售后服务等）。

设计管理须确保PPP项目投资规模与使用功能总体目标可控；确保设计方案及图纸的及时审批；确保设计质量和管理系统的完整性；确保设计、采购、施工、监理等多条线的协同；确保设计服务的及时到位。

1)    PPP新建项目的前期筹划、尽职调研，乃至形成投资成本测算，可以评估项目整体投资可靠性和更大程度地识别、规避风险，按照现行规定，PPP项目采购阶段至少处于投资估算阶段，提前筹划进行超前设计，初拟设计框架方案，有助于加强设计在项目前期的主动介入，同时有助于形成更趋准确的测算工程量、相关人、机、料费用计取依据。除可以根据类似项目经验数据，以及结合投标项目实际进展情况进行分析确定外，设计的提前预深化、有条件地结合施工实际的预评价，此时的投资估算往往能更准确地成为作为社会资本方的企业后续积极参与PPP项目的重要依据。

2)    通常，项目公司是为PPP项目的实施成立的一类有限责任公司，是PPP项目建设的实施者和运营者，一定程度上承载着各方的利益平衡，必然重点关注政府、设计单位、施工单位、运营单位各方的统筹协调，而设计作为工程建设的“灵魂”，通过有效的设计管理，打破设计的信息壁垒，强化项目准备前期体现各方诉求，加强设计与施工的对接，及时汇总运营的思路建议，选择优化的设计方案、施工组织和运营策略，形成相互契合的计划管理纲要，继而构建基于设计过程跟踪控制的管理手册。

3)    建立与设计单位常态工作机制，甚至建立联合工作组，明确责任与分工，明确组织结构，建立全周期、年度工作计划定期通报机制与月（季）度/关键阶段工作协调会机制，协调具体设计工作计划匹配项目实际推进，拟定设计初案提报各方参与评议、设计调整管理办法等。

4)    及时落实总体设计原则、专业会签、总体审定等相关制度，统筹PPP项目投资、设计、施工、运营四大环节的过程联系和完善，确保项目设计系统的完整性及设计的总体质量。

5)    基于PPP项目控制的特点，分子项策划、限额设计乃至整体优化设计，既有助于满足PPP项目分别进入运营期、分别移交考核的要求，满足总投控制的预期，又有助于基于项目具体条件布置合理的施工、运营方案。不同于传统项目业主基于单一目标实现的限额设计，强调过程各方对设计的提前干预或建议，可以有效减少后续项目现场实施与设计变更带来的大量签证修改，降低大量不必要的成本浪费。

6)    为保证PPP项目从建设期向运营期的顺利衔接过渡，避免普遍存在的“重建设，轻运营”的现象，有计划地强化专业运营机构和设计的中间协同，实现运营方案从设计层面自项目启动至项目运营实施全周期予以体现，计划分阶段、分专业、分移交节点地定期协调设计计划实施及方案的过程审查和评估。

7)    设计方案是否合理，项目的实施和后期的运营状况最能说明问题。针对设计任务及交期构建对应约束性的设计考核指标，建立设计服务过程评价、后评价体系，及时对项目实施的成本数据进行梳理分析，过程中阶段性对设计服务进行总结与调整。

8)    探索并制定设计管理工作的规范性文件，及时整理各实施项目设计管理大纲、工程联系单、概预算等设计文件，更好地做到事后数据分析汇总，形成分专业、分子项的项目经验数据库，以期提高后续项目投资决策和建设管理性水平。

当全国性PPP项目推进的投资网络已经铺开，业务不断拓展之际，需要系统化构建各利益共同体的相互协同，形成合力，打造稳定发展的局势，原先的割裂设计、“雄鹰”式单打独斗的投资建设运营管理，缺乏“大项目团队”的合作精神，对PPP项目的全生命周期管理造成相当大的麻烦。此时，关于强调以设计管理为线索，整合多方协作的“雁”式管理体系，除增强了PPP项目团队的凝聚力和协调战斗力，更有利于创造1+1>2的联合效益。