当智慧城市遇上PPP

早在1990年美国旧金山国际会议就提出过“智慧城市，快速系统，全球网络”的概念。普遍地认为，智慧城市的概念源自IBM在2008年提出的“智慧地球”，其概念核心是“感知化”、“互联化”和“智能化”，IBM对“智慧城市”定义为：“可以最大化采用通信和信息技术方法分析、感测、整合城市关键系统的各项核心信息，进而对于包括：环保、民生、城市服务、公共安全、工商业活动等在内的各项需求做出智慧的反应，为人类创造更美好的城市生活” ^[1]。

根据国家发改委等部门联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》【发改高技[2014]1770号】中所述，智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。建设智慧城市，对加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化融合，提升城市可持续发展能力具有重要意义。

2016年初阿里云启动的ET城市大脑计划也是智慧城市的重要实现形式之一，该计划被国家列为重点项目。城市大脑，能将散布在城市各个角落的数据连接起来，通过对大量数据的分析和整合，对城市进行全域的即时分析、指挥、调动、管理，从而实现对城市的精准分析、整体研判、协同指挥^[2]。今年6月，阿里云在云栖大会上海峰会上宣布ET城市大脑将向医疗应急调度、城市管理、环境治理、旅游开发、城市规划、平安城市、民生服务等七大领域拓展，从智能交通管理全面升级为整个城市的人工智能中枢。在整个系统中，数据资源平台是ET城市大脑快速向七大领域拓展的关键支撑，真正使数据成为城市发展的基础资源^[3]。据介绍，数据资源平台实现了全球首例城市五维数据融合，搭建了城市数据治理成熟7度模型，具备制造、能源、物流、交通等6领域知识图谱。城市能够借助这一技术实现数据的全量、标准、纯净、智能，快速为城市大脑供血^[4]。

2017年10月，杭州城市大脑1.0正式发布，试点运行效果显著，试点区域通行时间减少15.3%，救护车到达现场时间缩短一半，“天曜”系统通过已有的街头摄像头全年无休巡逻，释放警力200余名。目前阿里云正与上海合作，欲打造超大型城市精细化管理样板。

1）政策环境

从政策环境角度来看，从2012年住建部提出开展智慧城市的试点工作开始，国务院、国家开发银行、地理信息局、工信部及各地方政府等也相继出台了诸多政策支持智慧城市的快速发展。

2012年住房和城乡建设部出台的《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，对发展智慧城市试点提出了明确的要求：“已有明确的智慧城市发展资金筹集方法和保障方案”，并对智慧城市试点的三级指标及各项指标进行了详细列示和说明，为各地组织开展申报工作，积极创建智慧城市指明了方向。

2013年国务院出台的《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》提出了加快建设智慧城市的意见，鼓励有关城市进行智慧城市试点建设，同时加速发展智慧城市的配套工程建设，包括：智慧电网工程、智慧交通工程、智慧国土工程、智慧物流工程等。国家测绘地理信息局出台了《智慧城市时空信息云平台建设试点技术指南》，提出了要发展时空信息数据库和智慧云平台所需要的基于数字城市空间框架和基础地理信息数据库与公共平台。

2014年国家开发银行出台《“十二五”智慧城市建设战略合作协议》，提出其将为中国智慧城市的发展提供多于800亿元的投资，从而使智慧城市发展所需的资金得到一定程度的落实。工业和信息化部在《ICT深度报告》中指出，从全国智慧城市的建设进度来看，智慧城市的建设已经形成了区域发展、不同等级、规模城市（镇）探索新型城镇化道路的选择。在2014-2020年《国家新型城镇化规划》中，“促进智慧城市建设”的任务被明确提出，从而肯定了智慧城市建设在国家的发展战略地位。

2015年国务院发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，提出要加快发展互联网创新驱动与经济社会各个领域深层次融合，为稳定增长、促进改革、调整结构、惠及民生、防范风险等方面提供重要支撑，为互联网在智慧城市建设中的具体应用提供了方向。

2016年国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》两个文件中明确指出，加速发展智慧城市这一新型城市的建设，为促进城市以及社会的可持续发展奠定坚实基础。同年4月，习主席在网络安全和信息化工作座谈会中提出“分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策”。

“十三五”规划中提出“推进大数据和物联网发展，建设智慧城市”，我国95%的副省级城市、76%的地级城市，总计超过500个城市，均在政府工作报告或“十三五”规划中明确提出，或正在建设智慧城市。

2）发展阶段

根据麦肯锡的研究，预计到2020年，智慧城市产业规模将达到4000亿美元，届时全球将出现600个智慧城市。预计到2025年，这些智慧城市将占全球GDP的60％。到2050年，将有86％的发达国家人口和约64％的发展中国家人口生活在智慧城市中。^[5]

智慧城市的发展阶段可从两个维度进行描述，纵向而言，发展需要经历四个阶段：数字化、网络化、智能化、智慧化。第一阶段是推进数字化，使我们生活的世界可以通过数字表述出来；第二阶段是通过互联网将数字化的城市部件传输连接起来，实现网络化，如电子商务、电子政务等；第三阶段是在网络传输的基础上实现局部智能反应与调控，即智能化阶段，如智能收费、智能交通、智能工厂等；第四阶段则是万物互联阶段，城市各部分功能在人类智慧的驱使下优化运行，实现城市智慧化，基本建成智慧城市^[6]。横向而言，发展需要经历的阶段包括：智慧单体、智慧领域、智慧行业、智慧城市。由点及面地推进智慧城市建设，最终实现行业间数据共享，互联互通，为城市整体规划、运行、管理提供决策支持。

我国目前总体而言在纵向上处于智能化发展向智慧化过渡的发展阶段，在横向上处于从智慧行业向智慧城市过渡的阶段。自我国确立智慧城市发展战略以来，住建部、科技部分别于2013年1月、2013年8月、2015年4月联合公布了三批国家智慧城市试点共290个。在“十二五”期间，我国智慧城市建设市场规模超过了7000亿元。智慧城市发展正得到积极有序的快速推动。

在讨论智慧城市项目时，除了将智慧城市作为整体项目者，还有许多项目是智慧城市范畴下某一领域的子项目，根据其行业类型不同及经营性不同，可将其进行以下分类：

1）按项目行业类型分

表1 智慧城市子项按行业类型分类

2）按项目经营性分

表2 智慧城市子项按经营性分类

随着智慧城市建设的深入开展，政府自建自营的传统模式已经远远不能满足发展需求，PPP模式是一个较好的选择，由于PPP模式是一种政府与社会资本合作的模式，因此双方需求相互得到满足的合作共赢是项目适用该模式的核心推动力。针对智慧城市，政府与社会资本双方具有的并能够通过PPP模式得到满足的需求如下。

1）资金需求大

智慧城市建设涉及的领域诸多，且建设、运营周期长，导致建设及运营资金需求很大，而政府财政远不足以支撑，多个地方政府负债高企，加之在《预算法实施条例》和《地方政府一般债务预算管理办法》等法律法规出台实施后，地方政府财政支出能力有限，资金短缺及融资困难成为阻碍智慧城市建设发展的一大难题。政府需引入多元化社会资本，破除困境，采用PPP模式可以有效缓解政府财政资金短缺，同时可使有限的财政资源发挥最大效用。

2）建设技术要求高

智慧城市建设的技术要求领先、专业、范围广，包括物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术，及一系列城市感知设备与手段。这些技术及手段大多掌握于各先进的企业手中，且大多为私有企业，这方面是政府部门所欠缺的重要部分。PPP模式可以通过引入社会资本整合多元化技术及手段，为智慧城市建设提供强有力的技术支撑。

3）运营管理要求高

在建设技术不断提高的同时，智慧城市的运营管理理念也在不断地更新与发展，软件、硬件、技术的运用及更新给智慧城市各项目的管理带来挑战，而政府部门在这方面的能力较为欠缺。PPP模式引入社会资本方进行项目的运营管理，社会资本将以其开发、设计、建设、运作方面的经验总结形成高效可行的管理模式，弥补政府部门在这方面的欠缺，提高项目的运营管理能力。

4）风险转移

智慧城市通常由诸多子项目构成，涉及技术领域多、建设时间长、运营时间长、投资金额大、不确定因素众多，其项目风险难以准确估计。PPP模式中政府与社会资本开展的是项目全生命周期的合作，双方共同参与项目的识别、可行性研究、项目融资、项目建设等过程，政府与社会资本共担风险，能够降低项目总体风险。

1）利润空间

智慧城市项目体量大，且运营周期长，社会资本可通过使用者付费与政府补贴的形式产生收入，由于涉及领域广泛，可收费来源广泛，且智慧城市建设运营商具有一定的排他性，一旦高质量地建成，易成为产业巨头，其利润空间可观。

2）盘活资产

社会资本可通过智慧城市项目的建设与运营，升级改造其原有已建的老旧基础设施，整合原有零散的基础设施，推进城市智慧化的同时，提升企业部署整体性与先进性，从而盘活企业资产。

3）建立城市运营排他权

由于智慧城市的建设包含自上而下，由平台到基础设施的一整套智慧系统，其他运营商难以在某一环节起到取代作用，用户也具有一定的依赖性，因此智慧城市运营具有一定的排他权。

4）获取智慧城市大数据

在运营的过程中，社会资本方将积累起大量相关公共性大数据，形成数据资产，在此基础上可发的大数据应用产品，对内可用以提升经营和服务水平，对外可增强产业合作竞争力。

截至2018年8月，我国智慧城市整体建设PPP项目已中标57个，总投资418.65亿元，其中，包括国家示范项目6个。智慧城市相关子项建设PPP项目已中标77个，总投资521.08亿元，其中，包括国家示范项目4个。

图1 智慧城市类已中标PPP项目个数及金额统计

我国智慧城市整体建设已中标PPP项目在全国的分布情况如下图所示，以湖南省的项目最为集中，新疆省、山东省、江苏省紧随其后，全国范围内，已中标一至两个智慧城市整体建设PPP项目的省份及直辖市居多。

图2 智慧城市已中标PPP项目全国分布图

除了智慧城市整体建设项目以外，还有许多智慧城市范畴下某一领域的子项目，据统计，截至2018年8月，我国智慧城市PPP项目各领域子项已中标几个及金额如图3-图4所示，以智慧基础设施、智慧园区、智慧平台、智慧停车项目较多，另有少数智慧水利、智慧环保、智慧医疗、智慧农业、智慧公安、智慧能源、智慧教育PPP项目已中标。其中，智慧园区由于项目单体规模大，总投资规模以222.27亿元处于明显领先地位，智慧基础设施PPP项目由于数量最多，其总投资规模仅次于智慧园区PPP项目，智慧平台、智慧停车、智慧医疗、智慧农业的投资规模处于同一水平，另有较少的智慧水利、智慧环保、智慧公安、智慧能源、智慧教育的PPP项目投资已中标。

图3 智慧城市PPP子项中标个数统计

图4 智慧城市PPP子项中标金额统计

目前智慧城市类PPP项目已中标企业以技术服务商为主，占到一半以上，其次以材料设备供应商及建筑承办商较多，另有少部分的建筑承包商背景投资人、其他类型投资机构、综合环境服务商、其他运营商及开发商企业参与。各类型企业的智慧城市类PPP项目中标具体占比如下图所示。

图5 智慧城市类PPP项目中标企业类型

目前智慧城市类PPP项目已中标企业以民企为主，占到一半以上，与其技术优势密切相关。央企下属公司占到四分之一，地方国企以16%列第三，央企及其他国企的参与度较低。各所有制企业的智慧城市类PPP项目中标具体占比如下图所示。

图6 智慧城市类PPP项目中标企业所有制

从目前智慧城市类已中标PPP项目的中标单位来看，中标项目数量领先的有：北京易华录信息技术股份有限公司及其子公司山东易华录信息技术有限公司、高新兴科技集团股份有限公司、浙江大华系统工程有限公司三家企业。

表3 智慧城市类PPP项目成交三甲企业代表项目

从目前已中标智慧城市类PPP项目的合作模式来看，79%采用了BOT（建设-运营-移交）模式，仅有4%采用了BOO（建设-拥有-经营）模式，3%采用了TOT+BOT（“移交-运营-移交”+“建设-运营-移交”）模式，另有14%的项目采用了其他合作模式。

图7 智慧城市类PPP中标项目合作模式

不同的合作模式适用于不同类型及特征的项目，智慧城市项目根据项目特性不同，主要适用以下几种合作模式：

1）BOT

BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）模式指由社会资本方负责项目的融资与建设，建成后，在特许期限内，由社会资本方负责项目的运营,并通过提供服务或产品获得经营收入及政府补贴，以收回项目投资成本并获得合理回报。特许经营期到期后，社会资本方将项目无偿或有偿移交给政府。该模式合作过程中，社会资本始终不拥有项目所有权，且项目最终经营权归政府所有。该模式适用于经营性或准经营性项目。该模式也是目前在智慧城市领域应用最广泛的项目合作模式。

2）BOOT

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-运营-移交）模式指由社会资本方负责项目的融资与建设，并在建成后获得项目所有权与经营权，在特许期限内，由社会资本方负责项目的运营,并通过提供服务或产品获得经营收入及政府补贴，以收回项目投资成本并获得合理回报。特许经营期到期后，社会资本方将项目的所有权及经营权一并无偿或有偿移交给政府。该模式适用于经营性或准经营性项目。

3）TBT（TOT+BOT）

TOT+BOT（ “Transfer-Operate-Transfer”+“Build-Operate-Transfer”，“移交-运营-移交”+“建设-运营-移交”）模式指将TOT模式与BOT模式组合起来，以BOT为主的一种合作模式。BOT模式已在前文介绍，TOT模式与BOT模式的差异仅在于用存量项目的转移替代了项目新建部分。该模式适用于将存量项目与新建项目打包的经营性或准经营性项目。

4）BLT

BLT（Build-Lease-Transfer,建设-租赁-移交）模式指由社会资本方负责项目的融资与建设，建成后租赁给政府，并由政府（或其指定机构）负责项目的运营及日常维护，社会资本通过政府支付的租金收回项目投资成本并获得合理回报，租赁期结束后，项目所有权移交给政府。对于社会资本而言，该模式投资风险较低，然而相应的投资回报率也较低。该模式主要适用于非经营性项目。

目前，我国财政部PPP项目管理库中，类别为“科技-智慧城市”的国家级示范的项目共12个。分别是内蒙古阿拉善盟智慧阿拉善（一期）项目、合肥高新区智慧城市管理运营项目、安徽省淮南智慧城市民生领域建设PPP项目（智慧医疗）、福建省泉州市公安智能交通系统工程（一期）PPP项目、山东省济宁市任城区山东智慧城市产业园建设项目、山东省滨州市阳信县“智慧阳信”项目、智慧老河口、湖北省恩施州来凤县互联网大数据中心项目、湘潭市“新型智慧城市”PPP项目、湖南省湘西州凤凰县智慧城市建设PPP项目、西藏自治区日喀则市智慧日喀则建设（一期）、新疆维吾尔自治区阿克苏地区数字阿克苏地理空间数据服务平台建设PPP项目。其中，包括智慧城市整体性项目8个，某领域智慧城市子项4个。纳入财政部PPP项目管理库中的智慧城市国家级示范项目信息如下表所示。

表4 财政部管理库智慧城市国家级示范PPP项目信息

德国智慧城市PPP项目根据提出的主体不同，采用两种合作模式：一种是项目由政府发起，政府首先在某方面提出长远宏观目标，并通过政府补贴等方式吸引企业参与，引导企业进行相关研究，最终从若干参与者中选出合适的合作者。另一种是项目由企业发起，如德国电信、西门子、宝马等大型企业为了推销本公司的某种产品或服务，在全国范围内选择一个或几个城市进行试点，符合条件的或对项目感兴趣的城市会积极参加这些企业开展的试点竞赛^[7]。

对于第一种合作模式，有一典型案例。2012年，德国联邦政府提出“电动汽车国家发展计划”，并选取了包括柏林在内的4个州开展试点。在这个为期4年（截止时间为2016年）的项目中，联邦政府投入8000万欧元，柏林州政府投入6000万欧元，参与企业投入6000万欧元。

对于第二种合作模式，亦有典型案例。2006年，德国电信在全国范围启动了T-CITY竞赛，位于博登湖畔的德国小城弗里德里希哈芬市经过两轮激烈的竞争从52个参赛城市中脱颖而出。弗里德里希哈芬市也成立了专门的负责机构——弗里德里希哈芬虚拟市场有限公司，并于2008年改名为FN-Dienste有限公司。此外，该市的智慧城市建设的领域广、项目多。2007年来，弗里德里希哈芬市已在医疗、教育等领域启动了超过四十个智慧城市建设项目^[8]。

德国的智慧城市建设项目主要集中于能源、环保、交通等领域。除了上文提到的弗里德里希哈芬市，德国多地都积极开展智慧城市建设。柏林的智慧城市建设主要由柏林伙伴公司负责，该公司是柏林市政府旨在促进经济社会发展而成立的一个专门机构。柏林的智慧城市特色在于电动交通与节能住宅^[9]。法兰克福的智慧城市建设主要是由法兰克福环保局负责。与其他城市相比，法兰克福更加注重绿色发展，其目标是建设绿色城市^[10]。法兰克福的智慧城市特色在于环城绿带、被动式住房、节电奖励、控制大气排放、垃圾再利用、水资源管理。

总体而言，德国智慧城市建设具有以下特点：设有专门机构、采用政企合作、实行多方出资、注重因地制宜、追求务求实效、实现以人为本。PPP模式的应用，使得德国的智慧城市建设得到了迅速推进，积累了大量可供借鉴的经验。

法国在采用PPP模式进行智慧城市建设方面也有着充足的经验，充分发挥企业在智慧城市建设中的作用，注重政府、企业、城市居民之间以及企业跨行业协作，依托智慧城市建设，既提高了城市运行管理水平，又为产业发展提供了新的机遇。电信和水网建设是市政建设中必不可少的两个重要环节，法国电信公司和威立雅水务公司作为上述两个领域中的“领头羊”，进行合作开展了智能水表项目。在合作过程中，两家公司发挥各自优势，法国电信公司提供数据传输介入技术，利用有线或无线的方式收集和传输传感器接受的信息，并运用大数据技术分析所采集的数据，再把分析结果提供给终端消费者。而威立雅则主攻水处理工作。他们根据客户的需求，制定不同形式的数据，用短信等方式将服务推送给用户。此外，法国电信为威立雅建立了一个分析平台和一定数量的智能水表，威立雅利用这一平台巡查漏水、偷水等异常情况，监测水质污染信息，从而节省了成本，实现了双赢^[11]。

伊希莱·莫里诺市把智慧城市运行中积累的不涉及隐私的数据租用给企业，政府获得智慧城市建设资金，企业进一步对数据的潜在价值进行挖掘，发掘其面向市场的商业价值，从而形成新的商机，达成与政府的双赢合作。世界上越来越多的城市正在将他们的数据库租用给企业，以鼓励企业重新利用存储在数据库中的数据，使企业为自身商业利益，也为公众从数据中创造出价值。

法国的智慧城市建设主要注重三方面效益：民生效益、生态效益、经济效益。法国第二大城市里昂推出的“智慧城市概念”，主要考虑四个方面：一是侧重环境问题和能源节约，鼓励使用过渡能源和清洁能源；二是强调政府、企业和城市居住者之间网络沟通；三是邀请城市居住者参与智慧城市的建设；四是充分整合、运用信息和通讯技术、机器人技术和智能交通运输系统等新技术，促进多网络信息资源共享和运行。其中新技术的整合和使用，是法国建设智慧城市的一个重要特色^[12]。

针对智慧城市类PPP项目的特点，社会资本方可分为全面型、行业型、专业型。全面型社会资本指业务范畴既包含硬件设施建设、运营，又包含软件设计、运营及产业发展等，且涉及多个行业的企业。行业型社会资本指拥有软硬件建设、运营、维护能力等，但局限于某一行业的企业。专业型社会资本指在某一领域的某一方面的业务非常专业，却缺少行业全覆盖性及跨行业业务能力的企业。

全面型社会资本方适合作为智慧城市整体项目牵头方，行业型社会资本适合作为智慧城市整体项目联合体或者子项目牵头方，专业型社会资本方则不适合直接参与智慧城市整体项目，可作为某些智慧城市类子项目的联合体，或作为承建方以传统模式承担相关业务开发。

总体而言，智慧城市项目需要社会资本方在交通、教育、医疗、能源、公安、农业、水利等各领域拥有项目融资、软硬件建设、运营、管理、技术更新的综合能力，又尤为注重其专业性、技术性，对社会资本有广而精的要求。

现阶段，采用PPP模式发展智慧城市项目仍存在诸多争议，包括：

[1]苗青. 智慧城市时代的电子政务研究[J].创新科技, 2015(2):91-93.

[2]“城市大脑”逐渐成为大城市“标配” 发挥重要作用. 中国安防行业网, 2018.3

[3]阿里云ET城市大脑全面升级 新增城市规划、应急调度等七领域. 搜狐网, 2018.6

[4]阿里云ET城市大脑发布重大更新，同上海合作打造超大型城市样板. 搜狐网, 2018.6

[5] 7大热门智慧城市项目和世界8大顶级智慧城市盘点. 大数据周刊,2018.2

[6]智慧城市的特征和“痛点”. 新华网, 2017.7

[7]何晓玲. 我国现阶段智慧城市建设的现实意义及可汲取的经验[J]. 科学时代, 2014(17).

[8]杨琳. 德国柏林市和弗里德里希哈芬市的智慧举措[J]. 中国信息界, 2014(5):68-71.

[9]德国智慧城市发展现状与趋势. 国家信息中心, 2014.1

[10]杨琳. 法兰克福:求真务实规划智慧城市发展[J]. 中国信息界, 2014(4):64-67.

[11]欧洲智慧城市发展及其启示. 新华网,2015.6

[12]欧洲智慧城市发展及其启示. 新华网,2015.6

[13]林益洋. PPP模式在我国智慧城市建设领域的应用与发展[J]. 智能建筑与城市信息, 2017(3):42-49.

[14]林益洋. PPP模式在我国智慧城市建设领域的应用与发展[J]. 智能建筑与城市信息, 2017(3):42-49.

当智慧城市遇上PPP

龙元明城投资管理（上海）有限公司，投资发展部，吴沁喆