【独家】PPP项目落地率大调查：落地率快速提升，民企凸显优势

PPP项目实施过程中有几个关键节点，设立项目公司并签订正式合同则是其中最为重要的一个环节。根据目前主流的PPP项目实施模式，在社会资本被宣布成为第一候选人之后，往往需要与政府进行合同谈判，在达成一致后设立项目公司（独资或合资）来履行合同义务。虽然绝大部分PPP项目在采购之时就公布了《PPP合同》，但在实践过程中每个项目合同都会存在需要澄清、修正的地方。可以预见，需要协商的内容越多，整个合同谈判过程就会越漫长，项目公司的设立时点也会顺延。项目公司的成立意味着项目的进一步落地，因此，本文以项目公司设立比例作为项目落地率的关键指标、项目公司设立时点与中标时点的时间间隔作为项目落地效率的关键指标，对全国PPP项目落地效率进行了调查。通过统计分析，我们发现：

自2014年以来，得益于监管政策的完善，市场经验的积累，从中标到项目公司成立所需时间大幅缩短，PPP项目落地效率持续提升；

PPP项目实施经验丰富的地方体现出了更高的落地率，北京、浙江、安徽、江苏、福建、海南、宁夏等地在PPP项目落地率方面具备一定领先优势，项目经验越少的地区设立项目公司花费的平均用时越长；

交通运输行业的项目落地率相对其他行业而言较高，社会事业行业的项目落地率相对其他行业而言较低，原因可能在于交通运输行业是我国PPP领域中应用最广的行业领域，无论是政府方还是社会资本，整体上对交通运输项目均拥有较为丰富的合作经验，推动了这一领域成交项目的快速落地。综合开发类项目较为复杂，在成立项目公司上用时最长；

PPP经验丰富民营企业的项目落地率明显高于其他所有制企业，民营企业相较于央企或国企在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率；

有在A股上市的企业在中标PPP项目的整体落地率要领先于其他上市类型（包括未上市）企业，而H股上市企业的项目落地效率不及非上市企业；

政府未参股的项目公司平均设立历时与政府参股的项目公司平均设立历时基本持平，但存在明显的地域差异；

竞争性磋商采购模式有利于提升项目落地率。

本次研究的原始数据均来源于北京明树数据科技有限公司的PPP中标项目数据库，该数据库涵盖了中国政府采购网和各省政府采购网上公示的所有PPP项目中标信息，截至2019年10月10日，已经成功公示中标候选人的PPP项目共10319个，项目总金额约14.94万亿元。上述项目中共有7073个项目成立了项目公司，项目总金额10.58万亿元，项目数量占比68.54%，项目金额占比70.82%。

已设立项目公司的项目的区域分布如下：

已设立项目公司的项目的中标年分布如下：

已设立项目公司的项目的行业分布如下：

已设立项目公司的项目的牵头社会资本所有制分布如下：

已设立项目公司的项目的牵头社会资本上市类型分布如下：

已设立项目公司的项目政府是否参股情况统计如下：

已设立的项目公司的成立平均历时为116天，成立历时分布如下：

◆1. PPP项目落地效率连续数年得到了不断提升著提升

从中标年角度来看，自2014年起，2014年中标项目82个，已成立项目公司者76个，占比93%；2015年中标项目707个，已成立项目公司者590个，占83%；2016年中标项目2293个，已成立项目公司者1884个，占82%；2017年中标项目3466个，已成立项目公司者2739个，占79%；2018年中标项目2498个，已成立项目公司者1660个，占66%；2019年截至10月中标项目1236个，已成立项目公司者98个，占8%。各中标年的项目公司设立平均历时几乎呈直线型下降，从2014年的平均223天降至2019年的50天，其中可能包含后序中标年设立历时较长的的项目公司尚未成立，故未纳入统计范围的原因，但总体而言，从时间维度看来，项目落地效率有明显提升，得益于实施经验的积累与项目效率要求的提高。

◆2. 落地率和落地效率方面区域差异明显，项目经验越少的地区设立项目公司花费的平均用时越长

（1）各区域项目整体落地情况

按各省份中标项目总数由大到小排序，在项目整体落地推进方面，中央本级仅有一个中标项目且已成立项目公司，项目公司成立比例为100%，除中央本级外，各省中已成立项目公司在总中标PPP项目占比最高的为北京市，截至2019年10月共中标76个PPP项目，其中63个项目已成立相应的项目公司，占比83%；其次为浙江省，共中标543个项目，成立项目公司432家，成立项目公司占比为80%；其余项目公司成立比例超过70%的地区还有重庆、宁夏、海南、吉林、陕西、福建、江苏、湖北、广东、安徽、四川以及山东。项目公司成立比例较低（低于60%）的地区有广西、甘肃、天津、西藏以及新疆，其中，项目公司成立比例最低的地区为新疆，共有701个中标项目，共成立项目公司327个，占比仅47%。具体情况如下图所示：

（2）各区域项目落地效率

在已成立项目公司的7073个项目中，从项目中标到成立项目公司平均历时116天，其中历时最长的为山东省的某项目，成立项目公司共花费1423天，将近4年，历时最短的共122个项目在公示中标当天就成立了项目公司，以下为各省份成立项目公司平均历时的具体情况。其中平均历时较低的地区依次为甘肃、浙江、天津以及吉林，从中标到成立项目公司历时皆少于100天，分别为89天、91天、97天和98天；平均历时较高的地区依次为中央本级、上海、北京，从中标到成立项目公司历时皆高于150天，分别为185天、175天和166天，三者的中标项目总数相较于其他地区都很少。总体而言，项目经验越少的地区设立项目公司花费的平均用时越长。具体情况如下图所示：

◆3. 综合开发类项目较为复杂，在成立项目公司上用时最长

（1）各行业项目整体落地情况

从行业角度来看，各行业项目的落地率总体而言较为接近，市政公用事业、农林水利与环境保护、综合开发行业的项目落地率处于同一水平，交通运输行业的项目落地率相对其他行业而言较高，原因可能在于交通运输行业是我国PPP领域中应用最广的行业领域，无论是政府方还是社会资本，整体上对交通运输项目均拥有较为丰富的合作经验，推动了这一领域成交项目的快速落地，社会事业与其他行业的项目落地率相对其他行业而言较低。具体情况如下图所示：

（2）各行业项目落地效率

综合开发、市政公用事业、交通运输、社会事业与其他行业的PPP项目成立项目公司的平均历时大致接近，都处于116天到120天的范围内。农林水利与环境保护行业成立项目公司的平均历时短于其他行业，为107天。可以看出，五个行业的项目在成立项目公司时用时差别不大，综合开发类项目较为复杂，故在成立项目公司上用时最长。具体情况如下图所示：

◆4．PPP经验丰富的民企项目落地率明显高于其他所有制企业，民企相较于央企或国企在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率

（1）各所有制牵头社会资本项目整体落地情况

从PPP项目牵头社会资本所有制背景来看，主要的中标社会资本所有制为民企、国企、央企、外企，另有民办非企业单位、基金会、个人等极少数中标所有制单位不纳入本次讨论范围。10319个中标项目中由民营企业作为牵头人中标或者单独中标的项目共有4357个，占42.22%；牵头中标人或单独中标人为国有企业的项目，共3413个，占33.07%；牵头中标人或单独中标人为央企或央企下属公司的项目，共2110个，占20.45%；牵头中标人或单独中标人为外资企业的项目，共397个，占3.85%。

而从成立项目公司的情况来看，民营企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有2981个，占其已中标项目的42.22%，其中，PPP项目经验丰富（中标项目数量15个及以上）的民营企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司871个，占其已中标项目的79%；国有企业牵头的中标项目中，已成立项目公司的项目共有2257个，占其已中标项目的66%；央企或央企下属公司牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有1562个，占其已中标项目的20.45%；外资企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有247个，占其已中标项目的62%。由此可见，央企在中标PPP项目的落地率总体领先于其他所有制企业，然而民企数量众多，专业水平层次不齐，选取其中中标PPP项目15个及以上的PPP经验丰富的民企，其项目落地率明显高于央企，项目公司成立比例达到约80%。

从不同地区成立项目公司的情况来看，山东、河北、内蒙古、吉林、辽宁、青海六个省份已成立项目公司的中标项目中民营企业牵头的项目占比超过一半，其中，青海省已经成立项目公司的中标项目均为民企或央企牵头，无国企牵头项目。其他省份中，由国有企业牵头成立的项目公司个数占比超过一半的地区包括陕西、福建与宁夏，央企牵头成立的项目公司个数占比超过一半的地区仅重庆一省，另有上海市、江苏省、湖北省、陕西省已成立项目公司的中标项目中央企牵头的项目占比超三分之一。

（2）各所有制牵头社会资本项目落地效率

    在已经成立项目公司的7073个项目中，由民营企业牵头中标的项目共2981个，由国有企业牵头中标的项目共2257个，由央企或央企下属公司牵头中标的项目共1562个，由外资企业牵头中标的项目共247个。央企或央企下属公司牵头中标的项目从中标日到成立PPP项目公司平均历时最长，为150天；民营企业牵头中标项目的项目公司设立平均历时最短，为102天。由此可见，民营企业相较于央企或国企在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率。各所有制牵头人成立项目公司平均历时情况如下图所示：

◆5. 有在A股上市的企业在中标PPP项目的整体落地率领先于其他上市类型（包括未上市）企业，新三板上市企业及有在A股上市的企业在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率，而H股上市企业的项目落地效率不及非上市企业

（1）各上市类型牵头社会资本项目整体落地情况

从PPP项目牵头社会资本上市类型来看，10319个中标项目中由非上市企业作为牵头人中标或者单独中标的项目共有8528个，占83%；牵头中标人或单独中标人为A股上市企业的项目，共1515个，占15%；牵头中标人或单独中标人为新三板上市企业的项目，共140个，占1.4%；牵头中标人或单独中标人为H股上市企业的项目，共126个，占1.2%；牵头中标人或单独中标人为A股与H股同时上市企业的项目，共10个，占0.1%。

而从成立项目公司的情况来看，非上市企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有5702个，占其已中标项目的67%；A股上市企业牵头的中标项目中，已成立项目公司的项目共有1186个，占其已中标项目的78%；新三板上市企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有92个，占其已中标项目的66%；H股上市企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有83个，占其已中标项目的66%；A股与H股同时上市企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有10个，占其已中标项目的100%。由此可见，有在A股上市的企业在中标PPP项目的整体落地率要领先于其他上市类型企业。

（2）各上市类型牵头社会资本项目落地效率

    在已经成立项目公司的7073个项目中，由A股上市企业牵头中标的项目共1186个，由A股与H股同时上市企业牵头中标的项目共10个，由H股上市企业牵头中标的项目共83个，由新三板上市企业牵头中标的项目共92个，由非上市企业牵头中标的项目共5702个。H股上市企业牵头中标的项目从中标日到成立PPP项目公司平均历时最长，为129天；新三板上市企业牵头中标项目的项目公司设立平均历时最短，为90天。非上市企业、A股上市企业、A股与H股同时上市企业的项目公司设立平均用时相对较为接近，其中有在A股上市的企业的项目公司设立用时更短。由此可见，新三板上市企业及有在A股上市的企业相较于非上市企业在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率，而H股上市企业的项目落地效率不及非上市企业。各上市类型牵头人成立项目公司平均历时情况如下图所示：

◆6. 政府参股与否对整体项目落地效率几乎没有影响，但存在明显的地域差异

（1）政府参股与否项目整体落地情况

根据目前市场上主流的实施模式，项目公司股东一般有政府和社会资本合资，或社会资本独资两种类别。社会资本方出资形式是由其中标人的一方（单方独立中标）或多方（联合体中标）进行相应比例的出资。政府方出资代表是由政府控股的国资企业对项目公司做出一定比例出资。

在7073个落地的项目中，政府作为股东参与项目公司股权注资的有4906个，占总数的69.36%；由社会资本单方出资（单独中标人或联合体成员共同出资）的只有2167个，占总数的30.64%。大部分地区政府和社会资本共同出资的项目公司数量超过社会资本单独出资的项目公司数量的两倍，其中，两种出资形式项目公司占比差距最大的为云南，政府和社会资本共同出资的项目公司268个，社会资本单独出资的项目公司39个，前者为后者的6.87倍；而浙江、广东、新疆、北京、重庆、天津六个省市两种出资方式的项目公司数量基本持平；另有上海、西藏两地与大多数地区出资方式规律相反，社会资本单独出资的项目公司数量大于政府和社会资本共同出资的项目公司数量。

（2）政府参股与否项目落地效率

在政府参与设立的4906个项目公司中，从中标到注册项目公司平均用时117天，而在政府未参股的2167个项目中，设立项目公司的平均历时为115天，两者几乎相等。相比2016年统计得出的政府参股项目公司较政府未参股项目公司平均设立历时明显缩短的结果，可见社会资本对项目整体落地效率的提升有大幅改善，积极性与主动性有所提高。

◆7. 竞争性磋商采购模式有利于提升项目落地率

（1）各采购模式项目整体落地情况

从采购模式角度来看，剔除采购模式不明的项目外，单一来源采购的项目成立项目公司的比例为100%，除此以外，通过竞争性磋商模式采购的项目的落地率最高，通过公开招标模式采购的项目的落地率最低。各采购模式成立项目公司的具体情况如下图所示：

（2）各采购模式项目落地效率

通过竞争性磋商和公开招标模式采购的项目的项目公司成立平均历时最短，约110天，通过竞争性谈判模式采购的项目的项目公司成立平均历时最长，达到187天。各采购模式成立项目公司的平均历时情况如下图所示：

基于公开查询的数据，我们对PPP项目实施过程中的合同谈判和项目公司设立环节进行了考察，为业界提供了一个较新的观察角度。需要说明的是，合同谈判过程的差异取决于初始合同条款的合理性、项目的复杂性、谈判人员的专业程度以及政府对于项目实施进程的急迫性等等因素，由于资料和数据的有限，本文暂无法全面考察上述因素对项目合同谈判和设立项目公司进程的影响。