【独家】新形势下产业园区开发模式探析

产业园区概述

产业园区是为促进产业发展而创立的特殊区位环境，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动新型城镇化等一系列的重要使命。据中国开发区协会统计，截止2019年11月底，全国已设立国家级开发区628个（分类如下图），省级开发区2053个。经过40年的发展，我国已形成多层次、多类别的园区体系，成为中国综合实力最强、开放程度最高、发展最具活力的区域 。2018年，全国219家国家级经济技术开发区和168家国家级高新技术产业开发区实现地区生产总值18.4万亿元，占全国比重的22%；税收收入3.3万亿元，占全国比重的23%。全国现已批复的各级各类园区约2.5万家，已成为国内经济社会发展的中坚力量。     

园区开发内容

产业园区开发经历了“少量同类产业集聚—产业链集聚—产业集群—产城融合”的发展路径。联合国工业发展组织（UNIDO）将园区发展划分为四代，详见下表：

现以第四代为例，园区开发内容包含园区的规划设计、土地整理储备、基础设施建设运营和产业人口导入等，主要内容如下：

• 策划规划设计：整合国际、国内相关产业规划资源，深入研究产业发展机遇与方向，为园区制定精准的产业发展规划，并为后续规划设计和产业招商提供依据和方向，并推动园区价值增长预期。

• 土地整理和拆迁安置：按照相关规划和项目建设需要，完成土地整理和拆迁安置工作，保障园区后续建设和运营，为园区发展奠定基础。。

• 基础设施及公共设施建设：园区内道路、供水、供电、排水、通信、绿化等基础设施以及产业发展中心、配套生活设施等公共配套项目的建设，保证入园企业全方位生产生活需求，为园区后续发展提供保障。

• 产业发展和招商引资：搭建产业发展与招商引资平台，对园区进行宣传、推广并进行招商引资及必要的产业导入、孵化及发展壮大。

• 基础设施运维及公共服务：园区物业管理、公共项目经营与维护、基础设施维护，保障园区公共功能正常发挥，保障园区企业日常生产良性运转。

上述各项业务中，策划规划设计是园区开发项目的先导，体现出园区的战略定位和发展规律，对园区发展方向和项目成效有决定性影响，也是投资额最小、价值贡献最大的智力型服务，通常由政府方发起，整合各类资源，形成决策。其他四项业务，附加值不断减少，政府参与度降低，投资额不断增大，企业参与度不断提高，构成了多层次的园区开发项目内容体系，如下图：

园区开发模式

在我国，园区开发模式在不同时期有着不同的发展模式，如下图所示：

通过上图可见，按实施主体可分为：政府主导开发模式、企业主导开发模式和政企合作开发模式3大类。

1、政府主导开发模式

政府主导开发模式是指由地方政府做出园区规划并组成开发机构，通过创造相关产业支持政策、税收优惠条件营造园区与其他产业地产项目所具备的独特优势，然后通过招商引资、土地出让等方式引进符合相关条件的产业发展项目。基于区域经济建设、社会发展、百姓就业等各种综合因素考虑而设置，是促进区域经济发展的强有力的推动器。这是目前中国各级地方政府最常使用的产业地产开发模式，同样也是我国目前工业地产市场的主要载体。

可进一步分为：完全政府主导模式、政府平台公司主导模式。

2、企业主导开发模式

企业主导开发模式是主体企业进行的产业地产开发某个产业领域具有强大的综合实力的企业，营建一个相对独立的产业园区；在自身企业入驻且占主导的前提下，借助企业在产业中的强大的凝聚力与号召力，通过土地出让、项目租售等方式引进其他同类企业的聚集，实现整个产业链的打造及完善主体企业引导模式。

可进一步分为：产业企业主导模式、地产企业主导模式。

3、政企合作开发模式

政企合作开发模式介于上述两者之间，政府负责研究制定产业政策、产业规划、发展战略、促进产业结构优化等；企业负责园区项目的具体设计、建设、运营等实施。政府和企业在责权利及风险上按约定的规则进行分担。

可进一步分为PPP（政府和社会资本合作）模式、专项债+EPCO（设计-采购-施工-运营一体化）模式，其主要特点如下表：

新形势下园区开发模式的建议

近年来，国际上单边主义和贸易保护主义加剧，世界经贸增长放缓态势明显，地缘政治不确定因素增多，当今世界正经历百年未有之大变局；国内经济结构性矛盾凸显，产业园区面临转型升级。面对新形势，我国相继出台园区相关政策：

2019年5月，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》提出，积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市。中新集团成为该政策发布后国内首个获批上市的国家级经开区开发运营主体。中新集团开发的苏州工业园区已跻身建设世界一流高科技园区行列。中新集团近两年正积极推进转型升级发展战略，主营业务收入主要由“土地一级开发”“房地产开发与经营”“市政公用”以及“多元化服务”四个部分构成。目前住宅及商业项目资产处置完毕，集团未来主要从事长租公寓、工业厂房、商业租赁等国家政策鼓励的不动产相关业务。为未来更多国家级经开区建设主体单位上市发展指明了方向。

2019年11月，中共中央国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》完善落实农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置政策体系。不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，充分发挥所有权、承包权、经营权的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。深入研究农民集体和承包农户在承包地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题，充分维护农户承包地的各项权能。完善土地经营权流转市场，健全土地流转规范管理制度，探索更多放活土地经营权的有效途径。

“第三次土改”对中国传统产业园区开发建设模式的颠覆性改革，这也标志着九十年代兴起的中国传统园区开发模式的终结，中国园区开发建设和运营管理都将进入根本性的转型发展的新时期，其中的一个重要转变将使园区开发模式从土地财政向税收财政的转变，这一点与深圳早年实施的改革开放路径有相似之处，把产业园区开发建设从房地产开发转向产业创新引领，从土地资源买卖到创新资源集聚的转变。

2019年4月财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见，专项债发行再提速。截至2019年11月，全国专项债已发行2.5万亿元。预计2020年全国专项债将再发行3.5万亿元。

2019年6月关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知，首次允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。

园区开发项目的成功源于良好的合作模式、产业政策和运营机制，其中，政企合作模式能有效地发挥市场经济“两只手”的作用，无论是PPP亦或是EPCO模式都充分体现了政企合作模式的优越性，市场化运营机制为项目提供全生命周期运营服务提供了保障。当前新形势下，相对于政府主导开发模式、企业主导开发模式，政企合作模式有着更多的优势。

首先，通过产业规划、运营策划、调研确定市场需求，辅以设计优化与统筹管理，实现合理降造，实现产业需求、设计、采购、施工、运营阶段的合力交叉，避免与市场脱节，节约工期，提高资源使用效益。

其次，从项目价值链来看，运营产业需求决定设计方案，设计阶段对项目投资的影响是决定性，工程造价的90%在设计阶段就已确定，施工阶段对项目投资的影响仅占5%左右，终端运营又决定了项目的投资回报。设计机构通过方案优化、材料替代、新工艺应用 ，能最大限度地降低 EPC项目成本。

再次，从运营单位的资源优势来看，凭借自身对市场客户需求的精准了解，通过设计单位的专业优势和技术特长，对各环节的重点、要点能充分把握，对工艺设备的参数要求、技术条件能熟练掌握，进而使整个工程达到技术先进、质量优良、效益可观的建设和运营效果。

最后，园区在坚持产业运营导向的基础上，广泛应用PPP或EPCO模式，对园区基础设施和土地进行一体化开发利用，形成项目投融资和运营产出之间自我强化的正反馈关系，通过园区基础设施投入、产业导入、孵化、加速，带动产业的发展和财税的增加，从而反哺城市发展，有效破解产业园区“钱从哪里来和去？地从哪里来和去？人从哪里来和去？产业怎么发展？财税如何增加？”等难题。政府方通过全生命周期绩效考核不断促进企业将园区运营的更好。

新时代造就新形势，新任务采用新模式，大力推广政企合作模式，包括PPP和专项债+EPCO等，将有助于中国产业园区新发展，创造园区新未来。

参考文献：

《打造中国开发区2.0的思考》 王国平2018/06/28

《园区发展模式创新》 赖朝晖 2018/06/28

《园区开发PPP的出路何在？》 张燎2016/11/23