【独家】浅谈PPP项目公司的保修管理思路

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式是当前在基础设施及公共服务领域项目建设中日益广泛实行的一种模式，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报。

根据明树数据统计，PPP项目成交数量和规模在2014至2017年呈快速增长趋势，并在2017年达到成交趋势的顶峰。考虑到建设期在3年以内的项目占比超75%，且部分项目为“存量+增量”项目，因此预估目前已进入运营期的项目总数将超过4000项，未来还将持续增多。随着大量落地的PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段，项目公司或社会资本方也将逐年取得投资回报。

在PPP合同条件下，对项目绩效评价的结果是作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。中共中央、国务院2018年9月1日发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出了积极开展政府和社会资本合作（PPP）绩效管理的要求。项目进入运营阶段后，若由于产品故障等因素导致服务或者产品质量降低，致使公众满意度下降，则会影响项目的绩效考核结果，降低项目的盈利水平。因此，项目公司如何做好PPP项目的保修管理，是一个值得大家探讨的问题。

1.保修期

国务院颁布的《建设工程质量管理条例》明确，建设工程实行质量保修制度。

建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任等。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。

在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：①基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；②屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；③供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；④电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。⑤其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。

2.缺陷责任期

住房城乡建设部、财政部印发的《建设工程质量保证金管理办法》指出，缺陷是指建设工程质量不符合工程建设强制性标准、设计文件，以及承包合同的约定。缺陷责任期一般为1年，最长不超过2年，由发、承包双方在合同中约定。在我司投资的PPP项目实际操作中，施工合同约定的缺陷责任期一般为2年。

缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。由于承包人原因导致工程无法按规定期限进行竣工验收的，缺陷责任期从实际通过竣工验收之日起计。由于发包人原因导致工程无法按规定期限进行竣工验收的，在承包人提交竣工验收报告90天后，工程自动进入缺陷责任期。

3.质量保证金

《建设工程质量保证金管理办法》规定，建设工程质量保证金（以下简称质保金）是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。

需要明确的一点是，质量保证金并不是保修费用，而是为了保证承包人履行质量缺陷修补责任而提供的保证金。因此，该金额虽然由发包人预先扣留，但仍属于承包人所有。如果承包人经通知不履行缺陷修补义务，则发包人可以委托他人修复，并从中扣除修复的费用，在缺陷责任期届满后将剩余部分退还承包人。

保修期和缺陷责任期的比较

1.管理职责划分

PPP项目或子项目从通过竣工验收之日起，工程自动进入缺陷责任期。此时我们的PPP项目或子项目一般进入了运营期，项目公司或社会资本此时已经提交了一份数百万到上千万不等的运营维护保函，主要用以担保项目公司在运营维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务，确保运营期PPP项目满意的的绩效考核结果。

因此，结合我司的实践，项目公司必须履行项目保修管理的责任，负责对PPP项目的保修进行监控管理。

2.保修响应机制

那么，项目发生保修事项以后，如何进行保修响应呢？一般来说，工程发生保修的内容如果此前是由施工总承包单位或专业分包单位施工的，一般由项目公司通知总承包单位负责响应并实施，总承包单位作为工程保修的牵头人来负责组织实施工程保修服务。但如果工程发生保修的内容此前是由项目公司在建设期直接发包给第三方的，则应由项目公司负责响应并组织承包商实施保修。

3.保修处理流程及要求

项目公司对于属于保修范围、内容的项目，应书面通知承包人予以修复，承包人应当在接到保修通知之日起7天内派人保修。承包人不在约定期限内派人保修的，项目公司将委托他人修理。发生紧急事故需抢修的，项目公司可以口头通知承包人并在口头通知后48小时内书面确认，承包人在接到事故通知后，应当在合理期限内尽快到达事故现场抢修。完成后，由项目公司组织验收。

4.保修处理过程中的应对预案

PPP项目涵盖了环保、水利、市政、医疗、教育等一系列基础设施和公共服务领域的内容，因而发生工程保修的原因也千差万别。那么，项目公司如何确保保修的有效实行呢？

1）合同保障

根据住房城乡建设部、工商总局印发的2017版建设工程施工合同（示范文本）内容，我司一般在合同中明确，承包人不在约定期限内派人保修的，项目公司将委托他人修理。

在我司的实践中，在缺陷责任期内，承包人若不在约定期限内及时到达现场、也不及时委托他人代为处理的，或者已组织实施保修工作但未彻底予以修复的，项目公司将委托他人修理，并将这笔修理的费用在原承包人的质保金中扣减。

当然，如果缺陷责任期届满，项目公司仍须继续要求承包人按合同约定的工程各部位保修年限承担保修义务。《建设工程质量管理条例》明确，建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。因此，在工程竣工验收后，因承包人原因产生的质量缺陷，项目公司应要求承包人承担质量缺陷责任和保修义务。

2）风险转移

对于非承包人原因引起的项目保修，项目公司可通过商业保险的形式进行风险转移。项目公司在运营日之前可投保诸如财产一切险之类的保险，保险责任范围可以是构成项目设施组成部分的、正在使用的并位于项目范围内所有建筑物、构筑物、厂房、设备、机器、化学品、零备件和其它材料或不动产灭失或损坏。

5.争议处理

1）保修责任争议

我司在操作实践中一般规定，在项目公司响应保修事项过程中，如果承包人认为发生工程保修问题的原因及责任不属于自己的，须在知道该保修问题3天内提供充分有效的证据来证明自己无责任。未按时提供有效证据、提供的证据不充分或者无效的，视为该质量保修问题属承包人责任造成的，项目公司应要求承包人无条件承担保修责任。

2）保修范围争议

项目通过竣工验收后，如果由于业主或使用方使用不当而造成的建筑功能不良或损坏的，以及非我司施工原因造成的质量问题，是不属于保修范围的。原则上交由业主或使用方自行组织维修。当然，若是维修不便或困难时，项目公司应积极协助业主将问题处理完善。若这种功能不良或损坏对运营造成了实质性损失，则项目公司还负有向责任方索赔的权利。

3）不履行保修处理

自2019年2月1日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第8条明确，发包人返还工程质量保证金后，不影响承包人根据合同约定或者法律规定履行工程保修义务。

一般而言，保修期较缺陷责任期更长。如果缺陷发生在缺陷责任期内，对于承包人没有进行维修的行为，维修费用是可以从质保金中扣除的。而如果缺陷发生在缺陷责任期外，承包人取回保证金后，只要是在约定的保修期限内，承包人仍然有保修义务并承担维修费用。但由于此时没有留存质保金在发包人处，对于承包人拒不维修的行为只能通过法律途径解决了。

为此，《建设工程质量管理条例》第66条规定，施工单位不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，责令改正，处10万元以上20万元以下的罚款，并对在保修期内因质量缺陷造成的损失承担赔偿责任。

财政部“财金〔2019〕10号”文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中进一步明确，规范的PPP项目应当“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。产品的质量是公众对项目的直接感受，也是公众的核心关注点之一，产品质量的高低主要体现在公众的满意度上。而项目公司保修管理的好坏与否，将在一定程度上影响到公众的满意度和项目的绩效考核，影响到项目公司投资回报的取得，我们必须在项目的运营期实践中持续不断地完善保修管理，这也是项目公司的管理职责所在。

作者：龙元明城 陈亮

参考文献：

1.法释〔2018〕20号.最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）

2.PPPwiki.名家谈PPP-2017年PPPwiki精选集.经济日报出版社.2018.

3.住房城乡建设部、财政部.建设工程质量保证金管理办法.建质[2017]138号.

4.建设工程质量管理条例.2019年4月23日国务院关于修改部分行政法规的决定.国务院令第714号.

5.明树数据.2018年中国PPP市场年报.