【独家】PPP项目合作期限法律风险探析
日期:2020-10-21
项目合作期限作为《PPP项目合同》的核心条款，是政府和社会资本长期合作关系的时间纽带，关系到政府的财政可承受能力，也关乎社会资本投入资金的回报，如何合理设置合作期限条款，无论是政府方还是社会资本方均应当对此引起重视。
（一）合作期限的规定方式
根据2014年12月30日财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014 〕156号)附件《PPP项目合同指南（试行）》的规定，根据项目运作方式和付费机制的不同，常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：
1.自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）；
2.分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。
（二）合作期限的长短限制
根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）的规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）附件《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定：
1.委托运营（Operations&Maintenance，O&M），合同期限一般不超过8年；
2.管理合同（ManagementContract，MC），合同期限一般不超过3年；
3.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），合同期限一般为20-30年；
4.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），合同期限一般为20-30年；
5.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），合同期限一般为20-30年。
根据国家发展和改革委员会等6部门于2015年4月25日发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，特许经营期限最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
根据上述规定，PPP项目合作期限原则上不低于10年，一般最长不超过30年，另有规定的执行特殊规定。
（一）在PPP项目的实际操作层面，针对项目合作期限条款的设置，存在两种常规做法：单时段合作期限、双时段合作期限。
1.单时段合作期限：自双方签署的《PPP项目合同》生效之日起，至特定时间终止。
2.双时段合作期限：将项目合作期限分为两个阶段（建设期间和运营期间），对建设期间和运营期间单独分别计算合作期限，其中建设期一般是自《PPP项目合同》生效之日起算，至特定时间终止；运营期一般是自正式运营日起算，至合同期届满之日终止。
（二）上述两种做法，存在以下几个法律风险：
1.以PPP项目合同生效之日作为合作期限的开始日，对建设期不做明确约定，即合同生效之日就是建设期开始起算之时，这种规定存在侵占社会资本方项目建设期的问题，实操中可能导致工期紧张或延误，社会资本方违约的可能性较大。
2.大部分PPP项目都有多个子项目组成，上述做法没有考虑这种情况，若未来项目包的某个子项目发生工程建设延误或被甩项的情况，可能导致整个项目无法按时进入运营期，社会资本方回收的政府付费或可行性缺口补助资金也要相应延后。
3.建设期以某个特定时间为截止日，不符合项目建设的实际，在项目建设工程中可能发生项目范围变更或不可抗力等情形，导致无法在特定时间完工。
笔者认为，从实操角度看，PPP项目合同生效只是标志着双方进入了项目合作期，合作期开始并不意味着建设期的开始，PPP项目合同应对项目合作期进行拆分，对合作期内的各阶段进行特别约定，比如将整个合作期区分为设计期、建设期、运营期等三个阶段，并对各个阶段予以明确约定，更有利于明确各方责任及项目推进速度。若项目包涵盖多个子项目，PPP项目合同应增加“子项目”的定义，并以子项目的竣工或交工而不是以某个特定的时间做为建设期的最终截止日，更为符合项目建设的实际。
笔者建议，应该根据项目运作方式和付费机制的不同，结合项目的实际情况，采用以下几种项目合作期限的规定方式：
（一）传统PPP项目：项目合作期限自双方签署的《PPP项目合同》生效之日起算，至各子项目移交之日终止，包括建设期和运营期，其中建设期自开工令载明的开工日起算，至各子项目竣（交）工验收通过之日终止；运营期自各子项目竣（交）工验收通过次日起算，至各子项目正式移交之日终止。
（二）PPP+EPC项目：项目合作期限自双方签署的《PPP项目合同》生效之日起算，至各子项目正式移交之日终止，包括设计期、建设期和运营期，其中设计期(含勘察、设计)自政府方提供各子项完整的勘察、设计资料之日起算，至提交各子项目勘察、设计成果之日终止；建设期自开工令载明的开工日起算，至各子项目竣（交）工验收通过之日终止；运营期自各子项目竣工验收通过次日起算，至各子项目正式移交之日终止。