PPP项目执行状况大调查

PPP项目实施过程中有几个关键节点，设立项目公司并签订正式合同则是其中最为重要的一个环节。根据目前主流的PPP项目实施模式，在社会资本被宣布成为第一候选人之后，往往需要与政府进行合同谈判，在达成一致后设立项目公司（独资或合资）来履行合同义务。虽然绝大部分PPP项目在采购之时就公布了《PPP合同》，但在实践过程中每个项目合同都会存在需要澄清、修正的地方。可以预见，需要协商的内容越多，整个合同谈判过程就会越漫长，项目公司的设立时点也会顺延。因此，我们以项目公司设立数量、公布中标时间与项目公司设立时点的时间间隔作为指标，对全国PPP项目执行状况进行了调查。在项目推进效率方面，我们发现：

重庆、山东、湖南、浙江等地PPP项目实施规模和落地率等方面具备一定的领先优势。

民营企业相较于国有企业在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率。

企业在非熟悉区域的投资也会影响到项目执行效率，国有企业在注册地省份投资的PPP项目相较于非注册地省份要更为顺利，而民营企业在非注册地省份在推动项目进程方面则体现出了更高的效率。

政府参与出资的PPP项目相较于政府不参与出资的PPP项目在上述环节更有效率。

专业律师顾问的加入有利于提升合同谈判效率。

明城投资PPP研究中心数据库涵盖了中国政府采购网和各省政府采购网上公示的所有PPP项目中标信息，截至2016年9月24日，已经成功公示中标候选人的PPP项目共1020个，项目总金额约1.73万亿元。上述项目中共有355个项目成立了项目公司，项目总金额为6571亿元，占比约35%。

样本按照省份分布如下： 

按照行业分布如下：

按社会资本投资人背景分布如下：

按政府是否参股分布如下：

我们以从公布中标到项目公司设立的节点作为指标来反映合同谈判和项目落地效率，全国已经成功设立项目公司的已中标项目的平均设立期限为75天。样本分布如下图所示：

(一) 区域执行状况

1、区域差异与项目整体落地情况

按省份总项目个数从大到小排序，在项目整体落地推进方面，各省中已成立项目公司在总中标PPP项目占比最高的为重庆，2014年1月到2016年9月共落地9个PPP项目，其中7个项目已成立相应的项目公司，占比78%；其次为湖南省，共中标21个项目，成立项目公司11家，成立项目公司占比为52%；其余成立项目公司较多的地区还有上海、天津以及浙江省，其中上海与天津落地PPP项目个数较少不具代表性，浙江省共有77个项目落地，其中38个项目已成立项目公司，占比49%。成立项目公司较少的地区中，西藏与青海分别落地3个、2个PPP项目，并没有成立相应的项目公司；广西省落地的18个PPP项目中，仅有2个项目已经成立项目公司，占比为11%；项目公司成立比例较少的地区排名第三的为宁夏和新疆，其中宁夏共有14个项目，成立项目公司2个，占比14%，新疆共有7个PPP落地项目，其中1个项目已成立项目公司，占比也为14%。具体如下图所示：

2、区域项目推进效率

在已成立项目公司的355个项目中，从项目中标到成立项目公司平均历时75天，其中历时最长的为广东省的某项目，成立项目公司共花费441天，历时最短的个别项目公司在公示中标后1天内就成立了项目公司，以下为各省份成立项目公司历时的具体情况。其中平均历时较低的地区有广西、新疆、海南等，从中标到成立项目公司历时分别为20天、21天和22天；平均历时较高的大于100天的地区有天津、广东、湖北、重庆、福建、湖南和黑龙江，其中历时最高的为黑龙江，平均历时为160天。具体入下图所示：

注：广西、上海、天津、新疆地区成立项目公司的平均历时、最低历时和最高历时相等；青海、西藏地区的落地项目暂时未有项目公司成立，故未列入图中。   

(二) 行业执行状况

1、行业差异与项目整体落地情况

从行业角度来看，交通运输、农林水利、市政公用和综合开发行业的PPP项目目前推进较为顺利，其中市政公用事业、农林水利和综合开发行业落地率领先于其他行业。

2、行业项目推进效率

从不同类型的PPP项目成立项目公司历时情况大致接近。交通运输类、农林水利与环境保护类和综合开发类项目成立项目公司用时较长且相差不大，平均为87天和84天；成立项目公司较快的为社会事业类项目和市政公用事业类型的项目，平均历时72天，可以看出，五种不同行业的项目在成立项目公司时用时差别不大，交通运输类和农林水利与综合开发类项目较为复杂，故在成立项目公司上用时较长。

(三) 投资人背景差异与项目落地情况

1、项目整体落地情况

从PPP项目社会资本所有制背景来看，1020个项目中由民营企业作为牵头人中标或者民营企业单独中标的项目共有561个，占55%，其余的为中标人是国有企业牵头或者国有企业单独中标的项目，共459个，占45%。而从成立项目公司的情况来看，国有企业牵头的中标项目中，已成立项目公司的项目共有184个，占所有国企已经中标项目的40%；民营企业牵头中标的PPP项目已成立项目公司的有171个，占比为30.5%，因此国有企业在中标PPP项目的后续工作中整体落地率要领先于民营企业，原因可能在于国有企业在基础设施投资市场上累计的先发优势和行业经验，可以帮助他们在快速适应PPP项目的实施流程，从而提升整体的执行率。

从不同地区成立项目公司的情况来看，北京、上海、新疆和重庆已经成立项目公司的中标项目均为国有企业牵头，而广西、黑龙江和天津地区成立的项目公司均为民营企业牵头中标的PPP项目；其他省份中，由国有企业牵头成立的项目公司个数多于民营企业的地区有：安徽、福建、广东、贵州、河北、湖北、湖南、四川和云南，其余的省份如甘肃、海南、河南、江苏、江西、内蒙、山东和浙江成立的PPP项目公司中由民营企业牵头的数量较多。

2、项目推进效率

在已经成立项目公司的355个项目中，由国有企业牵头的项目共有184个，剩下的171个项目由民营企业牵头，成立项目公司平均历时的情况如下图所示：

PPP项目中标人中由国有企业牵头或者国有企业单独中标的项目从中标日到成立PPP项目公司平均历时84天，相较来说，中标人为民营企业牵头或者民营企业单独中标的项目成立项目公司历时相对较短，平均为71天，说明民营企业相较于国有企业在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率。

(四) 股东组成与项目落地情况

1、股东组成差异与项目整体落地情况

根据目前市场上主流的实施模式，项目公司股东一般由政府和社会资本合资，或社会资本独资两种类别。社会资本方出资形式是由其中标人的一方（单方独立中标）或多方（联合体中标）进行相应比例的出资。政府方出资代表是由政府控股的国资企业对项目公司做出一定比例出资。

在355个落地的项目中，政府作为股东参与项目公司股权注资的有262个，占总数的74%；由社会资本单方出资（单独中标人或联合体成员共同出资），只有93个，占总数的26%。其中，山东、四川、浙江三个落地PPP项目最多的地方，政府和社会资本共同出资的方式较明显，只有浙江一省明显显出社会资本单独出资超过了政府和社会资本共同出资形式，广东省出资形式相对持平。其他省份都以政府和社会资本共同出资为主。

2、项目推进效率

在政府参与设立的262个项目公司中，从中标到注册项目公司平均用时73天，而在政府未参股的93个项目中，设立项目公司的平均历时为89天，在此看来，由社会资本单方出资 （单独中标人或联合体成员共同出资）设立项目公司用时较长，政府参与项目有利于提升项目整体推进效率。背后的原因可能是多样的：政府对实施项目的急切程度高于社会资本，政府的主动出资和要求给社会资本带来了更高的紧迫性和提升了积极性等。

(五) 跨区域投资的项目落地情况

国有企业在基础设施和公共服务领域的探索和成就领先民企甚多，因此此轮PPP浪潮中不少央企、国企跨地域参与了大量的PPP项目。对地方投资环境的熟悉程度无疑也是影响项目推进效率的重要因素，因此我们将国有企业投资的项目分为在注册地的项目以及其他不在其注册地的项目，从项目中标到成立项目公司历时的情况来看，国有企业对其注册地地区的项目把控较好，成立项目公司需要用的时间较短，约为72天，在其余较不熟悉的地区推进项目使用的时间较长，约为94天。而民营企业在注册地投资的PPP项目基本与国有企业持平，但在跨地域投资时候则平均领先了近30天，则体现出了更强的适应性和实施效率。

(六) 专业机构的参与

作为政府和社会资本沟通的桥梁，专业机构在本轮PPP实施过程中也扮演了重要的角色，合同谈判更是体现专业机构前期合同文本起草和后期协调能力的重要环节。根据锦天城律师事务所反馈的数据，其作为政府方代表参与并已经成功落地设立项目公司的7个PPP项目中，从中标公示到项目公司设立平均历时64天，领先全国平均约15%，并且其中6个项目为社会资本跨地域投资。

(七) 关于近期成交项目的特别说明

由于本文中用到的PPP中标信息截止到今年9月底左右，故很多新落地的项目暂时未注册相应的项目公司。为了将这些项目区分开来，我们将各地区中未成立项目公司的项目从中标日到2016年10月24日的历时情况与当地成立项目公司的平均历时情况比较，将各地区未成立项目公司的项目分为低于平均历时的项目和高于平均历时的项目，以区分新中标项目的影响。我们发现大部分地区还是超过设立项目公司平均历时的项目占比较高，只有北京和黑龙江两个地区未成立项目公司的项目从中标到最近的天数小于其成立项目公司平均历时的占比较高。

基于公开查询的数据，我们对PPP项目实施过程中的合同谈判和项目公司设立环节进行了考察，为业界提供了一个较新的观察角度。需要说明的是，合同谈判过程的差异取决于初始合同条款的合理性、项目的复杂性、谈判人员的专业程度以及政府对于项目实施进程的急迫性等等因素，由于资料和数据的有限，本文暂无法全面考察上述因素对项目合同谈判和设立项目公司进程的影响。