【明树数据】报告系列：民营企业参与PPP项目”双降“原因探析及政策建议
日期:2017-09-13
自2014年以来，中国在PPP领域的大规模实践催生出一个数万亿级别的PPP交易市场。与国外的经验不同，具备中国特色的“社会资本”取代了传统意义上的“私营资本（Private）”，成为PPP市场供给端的主体。社会资本中，央企、地方国企代表公有制经济体和以民营企业、外资企业为代表的非公有制经济体展开竞争，大量国有企业的参与使得PPP市场的“竞争中立”成为一个无法回避的话题。
龙元明城PPP研究中心和明树数据跟踪统计了2014年以来民营企业参与中国PPP市场的数据，发现无论以成交规模占比或是以成交项目个数占比作为分析指标，民营企业在PPP领域中的市场份额自2015年底以来呈现出持续下降的趋势。具体而言，若单独考虑牵头人为民营企业的成交数据，民营企业成交规模占比最高达到36.20%，而截至2017年7月份这一指标已下降到25.00%；成交个数占比最高达到55.80%，目前则也下降到了47.90%。若进一步考虑民营企业以联合体身份参与的项目，民营企业以牵头人和联合体参与的总规模占比从2015年12月份的47.80%下降到了37.20%，个数占比从60.50%下降到了56.22%。
针对上述现象，本文以市场交易数据为基础，从民营企业参与意愿、竞争程度等方面分析了民营企业市场份额持续降低的原因，进而讨论目前民营企业参与PPP市场存在的一些问题，并提出了相应的政策建议。
明树数据从注册地区域、上市与否、行业背景三个角度对参与PPP项目的民营企业的基本情况进行了统计和分析。2014年至今，共有1191个民营企业参与了国内的PPP项目，共获得了1898个、累计规模约14815.50亿元的PPP项目。
我们发现，大部分民营企业来自于华东地区中的山东省、浙江省和江苏省，以及华北地区中的北京市等。上述区域也是传统民营经济发展较为活跃的地区，来自上述地区的404家民营企业在全国范围内共中标了746个、累计5526.4亿元的PPP项目。民营企业中，非上市企业占据了绝大多数的份额，占比达到了94.00%，但上市企业整体呈现出更强的项目获取能力，70家上市民营企业共斩获了5689.40亿元的PPP项目，占比达到38%。从行业背景看，建筑承包商背景的民营企业是主力军，获得了5965.00亿元的项目总额，占比达到40.00%，与市场整体发展状况较为一致。
进一步按照区域划分对全国31个省、自治区、直辖市范围内的民营企业PPP项目市场份额做统计分析。我们发现大多数地区民营企业在中标项目个数和规模的占比自2015年12月份以来均有一定程度的下降，但也有部分地区民营企业逆势前行，进一步扩大了市场份额。
从中标金额占比来看，2015年12月份以来，天津、北京、安徽、广西、四川、江苏、广东、海南、黑龙江、河南、山东、陕西、河北、新疆、辽宁、江西、吉林、山西和青海下降超过5%，内蒙古、重庆下降幅度在5%以内。而在民营企业市场份额有所提升的地区中，西藏和湖北上涨最多，分别上涨了34%和23%，浙江、宁夏、贵州、云南、甘肃和湖南上涨幅度超过了5%，福建和上海上涨幅度在5%以内。
按照行业属性将PPP项目分为19个细分行业，统计发现大多数行业中民营企业在中标项目个数和规模的占比从2015年12月到2017年7月以来均有所下降。就落地项目规模来看，民营企业在除了在旅游、医疗卫生、能源、水利建设和林业领域的PPP项目落地项目规模占比中有所增长外，其余行业均有一定的下降趋势。其中养老、市政工程、文化、保障性安居工程、科技、农业、体育和政府基础设施类PPP项目下降幅度超过10%，生态建设和环境保护、教育、社会保障、交通运输、城镇综合开发和其他的项目下降幅度超过5%。
为进一步分析民营企业在PPP市场的行为特征，报告从平均规模、区域、行业、项目层级、项目付费类型、期限、政府参股、项目执行效率与否等角度，深入分析了民营企业所成交的PPP项目的基本特征。
我们发现，由民营企业牵头或单独中标的项目大多为规模5亿以下和期限15年以上的项目，民营企业中标项目规模的平均值为8.13亿元，中位数仅为2.88亿元。民营企业中标项目的区域分布与市场总体趋势相似，主要集中在山东省、河北省和浙江省等地区。从成交规模来看，民营企业参与的项目类型占比较高的为城镇综合开发类、市政工程类与生态建设和环境保护类项目。而从成交规模占比来看，在旅游、能源、社会保障、养老以及医疗卫生等运营属性较强的行业领域中，民营企业体现了一定的优势。
民营企业中标项目的回报机制主要是政府付费和可行性缺口补助，项目层级大多为区县级。在项目公司的参股情况中，民营企业中标的项目有政府参股的较多，而从执行效率来看，民营企业无论在项目公司设立数量占比和项目公司成立时间间隔上，均呈现出更高的项目执行效率。从联合体参与情况来看，民营企业和国有企业更偏向于和相同所有制背景的企业进行合作，跨所有制的社会资本联合体也以国有企业牵头为主。
我们认为当前PPP项目的合作模式和采购模式的限制、金融支持政策难以落实以及市场竞争加剧，是导致民营企业参与度逐渐下降的主要原因。
民营企业市场份额下降的一个重要原因，是当前PPP项目的合作模式和采购方式强调投资、建设、运营全生命周期服务能力的整合和投资能力考察先行，使得整体资信能力偏弱的民营企业在竞争的时候已经输在了起跑线上。根据明树数据对753个即有资格预审结果公示，又有中标结果公示的项目数据的分析，民营企业参与和通过PPP项目资格预审的数量占比呈现下降趋势。
进一步的，我们认为目前对民营企业参与PPP项目的金融支持政策并没有改善民营企业整体的融资条件，民营企业尤其是非上市民营企业在没有外部增信的条件下很难得到金融机构的青睐，大量金融资源实际上被中央企业、地方国有企业所获得，在融资渠道和融资成本上的劣势制约了民营企业持续参与PPP项目的能力。根据中标的投资回报率和工程下浮率来分析社会资本的报价水平，民营企业的报价水平位于中央企业和地方国有企业之间，但是在融资成本显著高于上述二者的情况下，民营企业参与PPP项目的盈利空间弱于其竞争对手，长期以往显然会影响民营企业持续参与PPP项目的动力和信心。
此外，对国有企业的“隐性补贴”导致民营企业竞争优势下降。地方国有企业通过跨层级或跨区域投资大量参与PPP项目，作为竞争性行业的地方建筑类国企充当了向社会资本转型的急先锋。根据明树数据的统计，自2014年以来至今，共有136家地方国有企业建筑承包商背景的社会资本获得了资本实力的增强，上级国资委或国有控股平台对这些社会资本累计增资达到1015.56亿元，这种“隐性补贴”实际上影响了整个市场竞争的公平性，进一步拉大了民营企业与其主要竞争对手的实力差距。
最后，风险的不合理转嫁也一定程度上影响了民营社会资本的参与信心。PPP项目的一个挑战，是社会资本需要负责项目全生命周期的运营维护，但在实践过程中地方政府存在过度转移风险的趋势。社会资本所承担的义务与其拥有的权利缺乏对等的谈判空间，尤其是在一些以可用性维护为主的项目上，社会资本对项目合理使用程度缺乏足够的监管权利和保障，却承担了可能因为过度使用或不当使用导致的维护成本和绩效考核指标，成为影响社会资本和金融机构信心的一个重要原因。
基于上述分析，我们认为促进民营企业参与PPP项目的政策应着力于提振信心、提升机会和改善融资三个层面。
从提振民营企业参与PPP项目信心的角度建议：
明确PPP模式长期发展的政策预期。PPP项目合作周期通常在10年以上，参与PPP项目需要社会资本在资金、人员和资源等方面长期投入，社会资本尤其是民营企业需要相应制定和调整企业长期发展战略。相较于国有企业，民营企业抗风险能力相对较弱，参与PPP项目更加需要稳定、连贯和可预期的长期政策。国务院法制办牵头起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》的发布，标志着PPP立法的重大进展，强化了社会资本对国家推动PPP发展的预期。其中，明确要求对各种不同所有制社会资本参与PPP项目的不歧视条款，提振了民营企业参与PPP项目的信心。同时，建议在条例正式稿中，进一步强调对社会资本专业运营能力的要求和导向，推动民营企业相关能力的培育、发展和壮大，进而增强参与PPP项目的积极性。
建立公平公正的风险分配体系。PPP项目的顺利实施同时也受制于很多超越项目之外的条件的约束，涉及到的法律法规、部门直接的协作也超越了单个项目的可控边界。目前的政策和指南强调了政府实施PPP项目的合规流程，强调绩效付费和非固化责任，但对于基于PPP项目共性特征的标准化合同条款和风险分配框架缺乏明确的实施指引，导致“平等合作”这一价值导向落实情况较差。实践中政府“甲方”和社会资本“乙方”的惯性思维仍然普遍存在，这种状态在日趋激烈的竞争下愈发明显，地方政府存在过度转移风险的趋势。关于政府义务留下的模糊空间成为对于社会资本而言“如鲠在喉”，成为影响社会资本和金融机构信心的一个重要原因。
完善PPP领域信息披露机制。信息披露是促进PPP市场透明程度提升和实施流程规范化的重要保障。对于时间跨度长、回报中等偏低的基础设施和公共服务项目而言，信息不对称足以扼杀交易的动机。反映在市场行为上，体现为过往基础设施和公共服务项目投资以央企和国企为主，他们与地方政府之间的“亲密关系”使得他们掌握了民营企业不曾掌握的信息并具备了更多的谈判筹码，一定程度上导致了市场上民营企业的身影并不活跃。财金[2017]1号文构建了一个相对完善的PPP项目信息披露框架，但根据目前信息披露平台所公示的信息来看，及时性、完整度仍然有待提升。同时，地方政府层面PPP项目的跨部门合作不应该只把重点放在准备和采购环节，在执行阶段和信息披露上也应建立起相对流畅的协同工作机制，提升信息披露效率。最后，建议信息披露的范围应考虑保护社会资本的商业机密，比如社会资本的技术路线、融资模式和融资成本等要素，披露后可能会导致竞争对手的模仿并对其合理的商业利益带来损害，进而会影响其参与信心。
坚持PPP争议的多元纠纷解决机制。PPP争议的解决机制和救济途径，是影响民营企业参与PPP项目积极性的一个重要因素。PPP争议包括两大类，一类是在选择社会资本过程中，如因招投标程序，或特许经营权授予产生的争议，此类争议可能涉及到行政权的行使，如撤销或收回特许经营权；另一类是因PPP协议本身产生的问题。PPP争议解决途径需要根据具体争议的内容和法律关系来定，如果涉及行政权的行使，就用行政诉讼，若是私法性质的争议，就采用民事诉讼，并且不排除公正高效的仲裁救济途径。多元的PPP争议纠纷解决机制，有助于消除民营企业对行政诉讼的“畏惧感”，增强参与PPP项目的积极性。
从提升民营企业参与PPP项目机会的角度建议：
避免不合理打包实施和采购PPP项目的行为。地方政府在制定项目合作范围和合作边界时，通过打包来提升项目实施规模虽然能节约实施成本和采购成本，但协同效应不明显的项目打包采购并无法提升项目整体的物有所值。这种趋势和强调投资、建设、运营一体化服务能力的采购偏好相结合，导致实施项目社会资本资格要求门槛的提升，长期以往会导致部分行业寡头的垄断性地位，损害规模较小的民营企业的参与机会和本地中小型企业的生存环境。
杜绝PPP项目采购时的“隐性歧视”行为。当前PPP项目采购过程中，对于民营企业的“显性歧视”已经普遍得到消除，但“隐性歧视”仍然普遍存在。远高于项目实际需求的注册资本实力、资产规模要求、融资能力、业绩水平、人员配置水平要求等在采购文件的评审要求中依然频繁出现，令参与者“望而却步”。并且实施机构通常对社会资本的合理化建议不予采纳，影响了民营企业的参与信心和竞争机会。因此，我们建议应针对采购过程的一些硬性资格条件的设定形成一个较为明确的指导区间，地方政府不得通过远超项目实际需求的资格条件，来限制中小型合格供应商的参与机会。
避免过度限制联合体内部的权利义务分配空间，鼓励民营企业以联合体形式参与。在目前主流的PPP项目采购过程中，地方政府往往会对联合体数量、联合体资质、联合体出资做出约定，限制了联合体内部优化权利义务分配的空间，甚至部分项目直接禁止联合体形式参与，使得大量具备专业领域服务能力但出资能力不强的民营社会资本和具备出资能力但缺乏专业服务能力的金融机构因为种种原因无法直接参与PPP项目，导致“大而全”的社会资本参与项目的机会要高于“小而专”的联合体。我们认为，PPP模式是政府和社会资本之间风险的“一次分配”，联合体之间的合作则是风险的“二次分配”，对风险“二次分配”的过多限制会导致合格供应商数量的下降，既不利于采购过程竞争氛围的营造，也背离了选择最优社会资本的初衷，客观上抬升了项目的全生命周期成本。
严格限制对地方竞争性国企的隐性补贴。市场化经营的地方国有企业转型作为社会资本参与PPP项目值得鼓励，但在实践中，部分地方国有企业在注册地范围强大的影响力和上级控股单位的增资，在一定程度上已经干扰了PPP市场竞争的公平性。根据明树数据的统计，近70%的地方国有企业获得的PPP项目完全分布在其注册地所在省份，地方国有企业并没有实现“走出去”。建议对上述现象展开系统性的整理和调研，杜绝各式“隐性补贴”，构建一个公平的PPP市场竞争环境。
从改善民营企业参与PPP融资环境的角度建议：
加强对PPP领域整体信贷总量的支持。在过去一段时间内，由于政府购买服务类项目的竞争，金融机构对PPP领域的支持远小于政府购买服务领域，导致PPP成交规模和融资交割金额的背离，整个PPP融资市场面临“僧多粥少”的局面。虽然今年以来政府购买服务逐渐被纠正，但金融系统对于PPP项目整体的信贷规模额度受制于金融市场的整体条件，在整体融资环境趋紧的情况下，今年以来社会资本已经明显感受到信贷规模和实际融资成本的抬升。PPP项目作为关系国计民生的项目，交付时点要求强，盈利性偏弱，信贷规模的控制影响了项目进度，实际融资成本抬升而基准利率不变单方面造成了社会资本融资成本的增加。在趋紧的金融环境下，民营企业所能享受到的融资资源又被进一步压缩，边际融资条件恶化的程度超过了中央企业和地方国有企业，一定程度上也影响了民营社会资本参与PPP项目的积极性。因此，建议监管部门加强对PPP领域信贷总量的支持，维持良好的行业融资环境。
加强对金融机构的权益保护，着力培育真正的长期股权投资机构。中国PPP市场上缺乏长期股权投资机构的问题已经由来已久，而在国外长期投资机构是基础设施和公共服务领域项目投资权益性资本的重要来源之一。在缺乏长期股权投资机构的背景下，目前的PPP项目合作模式倒逼社会资本转型为长期投资者，对社会资本原有发展路径和业务模式带来巨大挑战，也进一步导致缺乏足够资本实力和持续融资能力的社会资本逐渐被排除出市场。缺乏长期股权投资者的原因，一方面是政府习惯于和实力雄厚的建筑承包商直接合作，另一方面则是《PPP合同》中对财务投资人合法权益缺乏足够的重视和保障，大量《PPP合同》对融资机构的介入权和追索权表述模糊或缺乏表述，使得融资机构只能将风险转嫁到社会资本身上，倒逼金融资源整体往抗风险能力强的大型社会资本集聚，进一步导致民营企业能够享受的金融支持政策难以落实到位。培育专业型的长期股权投资机构需要同时完善对其权益的保护机制，鼓励它们以联合体形式参与PPP项目，既能丰富我国PPP领域权益性资本的来源，也能改善中小型企业的出资压力。
建立融资支持和风险保障等外部增信机制，推动项目融资模式的运用。金融机构对于企业的风险判断和定价有着成熟的体系方法，在既有框架下，要求民营企业整体在没有外部支持的情况下获得比中央企业和地方国有企业更有利的融资条件，并不符合市场规律。建议通过融资支持基金和引入保险机构等手段降低金融机构参与项目的风险，减轻民营企业因参与PPP项目而额外增加的增信责任，从而达到改善其业参与PPP项目面临的融资困局。具体而言，融资支持基金一方面应积极发挥专业优势，促进PPP项目的信息传递，帮助潜在的金融机构了解项目信息，降低融资交割过程中的信息不对称，促成项目融资在更普遍范围内的应用，改善目前广泛存在的金融机构“挑项目”、“挑社会资本”的现象；另一方面，应重点加强对中小型社会资本和相对落后地区实施机构的支持，通过建立区域性的PPP支持基金等方式，充分发挥属地化的优势承接上级引导基金的资源，实现对贫困地区和民营企业的“雪中送碳”，真正落实融资支持基金的引导目的。
加快PPP二级市场的培育。PPP领域的二级市场是PPP领域多层次资本市场的重要组成部分，鼓励风险偏好不同的投资人和专业服务机构通过二级市场进入PPP领域，是实现PPP项目再融资和风险分配的重要途径，也是发起投资人获得持续投资能力的重要渠道。PPP二级市场的形成，也有助于改善目前市场上财务投资人偏好名股实债的现象，为长期股权投资人参与PPP项目提供一个途径。其次，从提升行业效率、优化资源配置的角度，PPP二级市场的形成也会促进我国公共服务外包行业发展，目前大量承包商或投资机构承接PPP项目实际上在提供运营维护上并不具备效率和成本优势，一些属地化、专业化并具备规模效应的运营机构则可以较好地弥补这一空白，在项目的不同阶段发挥各自的优势，从而实现项目整体服务质量的提升和规模效应。我们建议实施机构应该转变观念，在《PPP合同》中对社会资本合理的二级市场交易权利应充分尊重和保障，实施机构自身的利益则通过再融资条款来实现项目风险再次分配带来的价值提升。
（本文摘自明树数据系列报告之《民营企业参与PPP项目“双降”原因探析及政策建议》，“点击此处”，下载本期PDF版报告全文！）
撰写人
章贵栋 肖光睿
主审人
王守清（清华大学PPP研究中心 首席专家）
杨永恒（清华大学PPP研究中心 副主任）
邓冰（北京大学PPP研究中心 副主任兼秘书长）
孟 春（国务院发展研究中心 巡视员）
诸大建（同济大学可持续发展与管理研究所 所长）
曹富国（中央财经大学PPP治理研究院 院长）
袁竞峰（东南大学PPP国际研究中心 常务副主任）
参与人员
梁雪 张璐 陈璐
撰写人简介
章贵栋 CFA，现任龙元明城投资发展部总经理和明树数据副总经理。财政部和发改委PPP专家库专家成员，在基础设施和公共服务领域有着丰富的投资、融资和研究经历。
肖光睿 明树数据总经理，财政部和发改委PPP专家库专家成员，国际项目融资协会亚洲区理事，前亚洲开发银行高级PPP官员。
摘要
1 数据基本描述
2 2014年以来PPP市场的整体概况
3 社会资本的构成及其变动趋势
3.1社会资本的分类
3.2市场份额及其变动趋势
4 民企参与的PPP市场的特征分析
4.1 PPP领域中民营企业的基本情况
4.2 民营企业的市场份额
4.3 民营企业中标项目的基本特征
5 民营企业参与PPP项目面临的挑战
5.1 民营企业的参与意愿走低
5.2 当前PPP项目的合作模式和采购模式，限制了民营企业的参与机会
5.3 金融支持政策难以落实
5.4 市场竞争加剧影响民营企业的市场份额
6政策建议
6.1 提振民营企业参与PPP项目的信心
6.2 提升民营企业参与PPP项目的机会
6.3 改善民营企业参与PPP项目的融资环境