政府信用的再认识——小议PPP和BT的不同

作者：章贵栋

BT和PPP的异同一直是业内讨论的热点，有一种观点认为现在主流的PPP模式是以往BT模式的简单转换，由此推导出PPP的火热可能会重蹈过去BT模式被滥用的覆辙等结论。这种观点乍一看似乎抓住了问题的本质，毕竟二者在合同文本、付费安排、财政承受能力等核心要素上存在着不少相似之处。但笔者对此有不同的见解，本文以重新认识政府信用为脉络，梳理本轮PPP模式与BT模式之不同。

过去几年政府融资业务的蓬勃发展，使得“政府信用”几乎成为了政府付费意愿的代名词，但从更广义的角度考察，政府信用意味着政府行为的可信度。结合当前PPP领域，上至立法进程的推动、政策体系的完善，下至具体项目的实施，每个环节政府都在用自己的行动向外界传递着信息。政府行为不仅会影响市场参与者当前的行动，也会影响他们的预期。市场对这种信息持积极或消极的态度，本质上取决于对政府行为的信任程度。笔者认为，从一年前PPP项目的“落地难”到现在单月成交额连续突破600亿元，背后的实质正是市场对政府行为和政府信用的再认识。

在BT盛行的年代，业界所能唯一找到提到“BT模式”的政策文件是建设部于2003发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，除了“鼓励”一词，再无法从其他政策文件中寻找到只言片语。

在此后的十年左右时间内，从合同签约主体、确定投资人的模式到政府付费保障，地方政府和市场参与者自发地探索出了BT模式的各种样板，但上述各种模式的合法合规性问题并没有一个明确的标准来界定。因此在这种风险分配不明确、不清晰的合作框架下，项目公司在整个交易环节中往往沦为“鸡肋”，金融机构几乎不可能为BT项目提供有限追索的项目融资，基于投资人信用的公司融资或基于政府信用的融资代建成为融资模式的主流。而因此每次地方政府债务的清查，都会令BT项目或资产的投资人心惊胆战，这种担忧在2014年终于变成了无法再回避的事实，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的规定让市场不得不开始探索参与基础设施与公共服务项目的新途径。

而自从 “十八大” 提出 “让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”以来，根据我们的统计，目前已经累计发布的与PPP直接相关的政策已经超过100余项，频率之高令地方政府、行业应接不暇。政策的连续性和稳定性是影响市场参与者预期和应对策略的重要因素。正是在这样一种持续、稳定，且成系统地政策体系的构建背景之下，市场对PPP的认知和预期才进一步的明确化和稳定化，也只有形成了这样的预期，投资人对中长周期（普遍超过10年）、中低回报（普遍低于8%）的PPP项目产生兴趣并愿意投入资本，而不用再担心朝令夕改的政策风险。因此，认识PPP和BT的不同需要深入理解持续性政策对市场预期带来的变革。

经过近两年的火热，“PPP”已经成为政府部门日常工作和茶余饭后不可或缺的一部分。我们在反思市场火热可能存在的问题之时，必须要承认地方政府在这一领域所体现出的能力提升。这种提升至少得益于以下几个方面：

国家级、省级的示范项目的标杆引导。截至目前，财政部已经累计公布三批共752个示范项目，发改委已经公布四批共3646个推介项目，并且根据官方发布的示范项目评选指引和案例分析，基本涵盖了地方政府从项目识别准备、项目实施、项目执行等多个核心环节的关键内容，使得领先地区的经验可以快速让全国的地方政府，极大降低了政府的学习成本。 

PPP项目实施能力培训和中介机构的专业辅助。就笔者接触的地方政府而言，上至分管领导，下至实施机构的办事员，大多数都经历了三轮以上的PPP项目实施相关的培训。而中介机构作为桥梁，在此次大规模的PPP项目实践过程中也功不可没。中介机构在PPP项目实施过程中多以技术专家的身份全过程参与，不仅可以帮助政府快速落地最新政策，也可以借鉴其他项目的先进经验来进一步提升项目自身的“物有所值”。

政府能力提升的直接影响主要体现在以下几点：增强了政府采用PPP模式实施项目的信心，不会因为实施流程复杂或担心社会资本不当得利而怠于尝试；提升了项目实施进度并降低了项目整体实施成本；便于组建内部工作机制并提升跨部门沟通效率。而作为政府合作方的社会资本和金融机构，一方面可以按照示范项目的标准来判断拟投资的PPP项目是否符合政策要求，另一方面也从政府能力提升中直观地感受到了项目回报合理性、项目实施过程合法合规性的增强，这种双方的信心增强极大地提升了市场活力，这在过去BT模式盛行的年代是难以实现的。

对于时间跨度长、回报中等偏低的基础设施和公共服务项目而言，信息不对称足以扼杀交易的动机。反映在市场行为上，体现为过往基础设施和公共服务项目投资以央企和国企为主，他们与地方政府之间的“亲密关系”使得他们掌握了民营企业不曾掌握的信息并具备了更多的谈判筹码，一定程度上导致了市场上民营企业的身影并不活跃。而此轮PPP实施至今，民营企业的爆发引人注目，根据我们收集的数据，已经公布中标候选人的1200个PPP项目中民营企业作为牵头方社会资本的共有661个，项目金额达到6058.3亿，我们认为信息不对称的降低是提升民营企业积极性的重要因素之一。从各个层级项目库的建立，到实施流程的标准化，民营企业所不具备的信息优势和对交易过程不合规性的担忧极大地被弱化，并且在建设、运营维护等环节，民营企业也展现出了能够与国企竞争的实力。

这种信任最终传导到了金融机构身上，从目前的实践来看，金融机构也逐渐认同了民营企业在PPP领域的作为，其融资的便利程度要远高于民企投资其他行业的项目。上述环节的结合，形成了整个PPP业务环节从政府、投资人到金融机构的一个良性循环，为市场发展注入生生不息的活力。

在过往的BT项目交易过程中，投资人为了规避授权合法性、付费保障等核心风险，往往需要抄告单、会议纪要、财政承诺函、平台担保、土地抵押、人大决议等多种增信方式来应对。究其根本，是因为投资人在前端对政府就项目实施内部决策程序的缺乏足够的了解，在后端对政府履约缺乏足够的信任，从而以种种形式来降低已经达成的《BT合同》被其他部门或继任政府否定的风险。

而此轮PPP项目过程中财政部和发改委均颁布了明确的实施指引来规范项目的实施流程，其细致程度用“手把手”教来形容亦不为过。再进一步结合各项目库的建立，核心流程的规范化使得项目合法合规性的风险实质性地降低，进一步提升了市场的活跃程度。从目前的实践来看，投资人和金融机构对财政承诺函、人大决议等以往政府项目必备的增信条件已经逐渐放宽，因为经历了各个部门和各个层级政府部门的层层把关，项目实施过程和履约保障合法性的审查已经前置。

另一个重要的因素在于项目采购过程的公正性，过去不少BT项目依托于《招商引资协议》和《战略合作协议》，缺乏实质性的公开竞争程序，导致大量的地方政府和投资人之间的履约纠纷。而这一轮PPP项目在实施过程中，绝大部分项目都经过了实质性的公开竞争程序，这一过程和项目前期准备工作的合规性相结合，为后期双方的履约都划定了明确的边界，实现了更好的风险分配，从而提升项目的价值含量。

整个实施流程的规范和统一进一步降低了社会资本跨地区、跨行业拓展业务的成本，PPP项目领域的跨区域投资更为活跃。在规范的实施流程下，我们观察到不少央企、国企和民企频繁的在“走出去”，形成全国范围内PPP项目的布局，这也是得益于积累的PPP项目投融资经验帮助投资人降低了开拓新项目之时的边际成本，从而进一步提升市场活力。

作为从业人士，篇首引用的观点是一座警钟，我们不能回避PPP可能被滥用的风险。本文成稿之时，恰逢财政部发布了《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》，政策制定者、地方政府和社会资本都需要反思一个问题：项目到底值不值得通过PPP模式去做？在实践中，我们发现有的项目为了PPP而PPP，或者把不适合通过PPP模式的项目以PPP模式实施，这种做法实际上是利用政策红利追求项目上马的“短、平、快”，违背了PPP所追求的中长期范围内合理的风险分担和共赢导向。

虽然结果可能都是修了一条路，但无论是政府自主投资、BT模式还是PPP模式，其核心的诉求应该是一致的，基础设施数量和质量的提升是经济发展的基础，也是居民生活品质提升的保障。在不同政策和市场环境的局限下，政府和社会资本面临的风险也在发生变化，上述模式体现了其不同的优势和价值。作为行业参与者我们应该整体把握在财政预算约束规范化大背景下PPP模式的意义所在，并且也要尊重政府为之所付出的成本和努力，这种制度性的变革和行业整体交易成本的降低对整个经济的积极效应需要时间来展现其价值。