PPP中的一般公共预算支出预测方法调查

作者简介：

吴沁喆，龙元明城投资管理（上海）有限公司，投资发展部研究员

季   闯，龙元明城投资管理（上海）有限公司，投资发展部项目总监

一、背景   

近期，财政部发布了《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》文件，对入库项目财承报告总体情况和突出问题进行分析总结，并提出从财承论证制度、支出责任检测预警和加大监管力度等三个方面，严控10%“红线”的具体思路，表明了财政部对加强地方债务管理、防控财政风险，规范化、精细化发展PPP的决心。

2015年4月财政部发布财金[2015]21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》在第四章“能力评估”中的第二十五条指出“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，首次明确提出10%这一红线。近年来，财政部相关负责人在有关会议上也多次强调，财政承受能力10%是一条硬性约束的红线，监管部门要坚决制止触碰底线的违法违规行为，防范化解PPP不规范发展引发的隐性债务风险。然而，10%的红线受一般公共预算支出预测影响较大，但是由于并没有相关政策文件明确给出一般公共预算支出的预测方法，因此在实践过程中也存在较大差异。

 二、一般公共预算支出预测的政策要求   

从政策层面来看，目前对于政府财政承受能力论证中的政府一般公共预算支出预测并未给出统一的具体计算方法，只有少数政策文件中给出预测方法，然而也较为模糊。例如，财金[2015]21号文中第四章“能力评估”第二十七条给出“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”；四川省财政厅于2017年印发的川财金〔2017〕91号文《四川省政府与社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证办法》中第四章“支出规模预测”第十四条指出“未来年度一般公共预算支出规模参照前五年平均增幅测算，剔除一次性重大增支政策影响因素，结合中长期财政规划和重大项目税收增长等因素予以确定”。

 三、案例分析   

财政部PPP示范项目具有引导规范运作和推广经验模式的作用，我们选取PPP项目管理库中入库数量较多的5个地区的共25个示范项目，进行财承论证报告中一般公共预算支出预测方法的分析与比较（详见附件）。我们的分析发现，上述项目除了直接采用近五年平均增长率进行预测之外，较多的项目依据“实际情况进行适当调整”。几种典型的预测方法归纳如下：

方法一：参照近5、6年的平均增长率，根据“实际情况”进行适当调整，选取某一增长率进行预测。如湖南省某示范项目近5年该地方政府的一般公共预算支出平均增长率为10.84%，未来年一般公共预算支出预测选取7%作为每年支出预测的增长率。而浙江省某示范项目前6年该地方政府的一般公共预算支出平均增长率为21.12%，未来年一般公共预算支出预测选取10%作为每年支出预测的增长率。

方法二：参照近5年的平均增长率，考虑现行经济增长放缓，选取低于前5年的平均增长率的某一增长率进行预测。如浙江省某示范项目前5年该地方政府的一般公共预算支出平均增长率为19.42%，未来年一般公共预算支出预测选取10%作为每年支出预测的增长率。

方法三：参照前5年的平均增长率与增长率变化趋势，采取保守原则，选取某一增长率进行预测。如浙江省某项目前5年该地方政府的一般公共预算支出平均增长率为14.25%，且逐年下滑，未来年一般公共预算支出预测选取9%作为每年的增长率。

方法四：参照地区财政局预测数据，对未来年分阶段选取不同增长率进行预测，通常以五年为一阶段，若干年后选用其他同一增长率。如山东省某项目参照地区财政局预测数据，选取8%为2016年-2020年一般公共预算支出预测的增长率，选取7%为2021年-2025年一般公共预算支出预测的增长率，选取6%为2025年以后一般公共预算支出预测的增长率。

方法五：参照近年增长率的最高值与最低值，及其呈现的波动趋势，并基于经济发展目标与地方政府责任发展态势，选取某一增长率进行预测。如浙江省某项目近年一般公共预算支出增长率最高为25%，最低为10%，且呈现波动向下趋势，增长率总体保持在10%以上，基于经济发展目标与地方政府责任发展态势，选取10%作为未来年一般公共预算支出预测每年的增长率。

另外，有些项目财承报告中未给出任何测算方法或依据，直接选取某一增长率进行预测。如浙江省A市某示范项目直接选取10%作为未来年一般公共预算支出预测每年的增长率，而浙江省B市某示范项目则直接选取6%作为未来年一般公共预算支出预测每年的增长率。还有些项目财承报告，在没有任何依据的情况下，对未来年分阶段选取不同增长率进行预测。如河南省某示范项目在对未来15年的一般公共预算支出做预测时，直接选取3%作为前11年的预测增长率，而选取5%作为后4年的预测增长率。

 四、总结与建议   

通过示范项目财承报告对比分析，发现部分项目中存在同一地区同级政府的在不同项目中关于财政支出增长预测方法不统一，或方法相同者其最终所取增长率值也有不一致的，甚至存在增长率取值相同者预测结果不同的现象（通过对案例项目的数据分析得出，此现象由某些项目的预测并未按照其所述依据开展而导致）。从上述分析可以看出，一般公共支出预测方法缺乏统一性和规范性。对于一般公共预算支出预测方法缺乏政策指导，目前所用的预测方法多为选取固定增长率或分阶段增长率，但增长率选取方法各异，且多种方法所选取的增长率取值随意性皆较大。正如财承“红线”专报中提出的为提高财承报告的准确性与合理性，需要“完善财政承受能力论证制度，优化支出测算公式，细化参数取值方法，确保支出责任统计范围全覆盖”。

影响一般公共预算支出的宏观因素主要包括：经济发展水平、经济体制选择、政府经济干预政策等经济性因素；人口规模、文化背景等社会性因素；政局稳定性、政体结构、行政效率等政治性因素。另外，公共物品需求、公共物品成本、公共物品质量、财政管理体制等微观因素也在一定程度上影响了一般公共预算的支出。因此，在进行一般公共预算支出预测时，除了参照近几年的历史数据外，必须根据实际情况进行适当调整。

因此，我们建议参考以下步骤进行一般公共预算支出预测模型：（1）根据历史数据的样本量、变化及波动特征选择合理的基本预测模型，判断基本发展趋势；（2）充分结合当地条件，对影响一般公共预算支出的上述宏观与微观因素进行深入调查，形成调研报告，做为一般公共预算支出预测的主要依据，并应在区域和时间范畴内保持一致性，在不同项目之间不应存在差异；（3）根据调查报告，确定不同情景下分阶段的一般公共预算支出预测调整系数；（4）形成预测模型，预测未来每年一般公共预算支出区间，形成年度统一的机制；（5）根据每年新增的一般公共预算支出实际数据，合理调整未来预测结果。