单一来源采购指的是采购方向唯一供应商进行采购的方式，通常是由于某种原因使得所采购的产品或服务的来源渠道单一，单一来源采购方式最主要的特点就是缺乏竞争性。

根据我国《政府采购法》的相关规定，政府采购的方式主要有以下六种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，而其中公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

单一来源采购作为《政府采购法》规定的其中一种政府采购的方式，其合规性是得到肯定的，但由于单一来源采购方式缺乏竞争，容易将采购方立于不利的位置，存在增加采购成本或滋生腐败现象的隐患，《政府采购法》也明确了采用单一来源采购的前提，根据《政府采购法》第三十一条的规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

简单来说指的是唯一供应商、紧急情况及项目一致性的三种情况下才可以采用单一来源采购的方式来选定相应供应商，而其中第一条只能从唯一供应商处采购的情形较为复杂，根据财金[2014]113号文的规定：

“项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式”

财政部令第18号第第十三条：

“投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的，除采购任务取消情形外，招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门，由财政部门按照以下原则处理：（一）招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购”

此种情形也适用于第一条只能从唯一供应商处采购，而根据落地项目的情况来看，专利和技术也是导致只能从唯一供应商处采购的主要原因，所以本文中将使用单一来源采购的原因具体分为以下几种：

图1 使用单一来源采购的原因分类

本文将选择单一来源采购方式的原因分为了被动选择和主动选择，被动选择是指政府在开始采购该PPP项目时选择的并不是采用的单一来源采购模式，但却由于某种原因改变了招标形式，从具体的项目来看，主要原因都是由于参与该项目的供应商太少甚至只有一家，使得公开招标的模式连续失败从而选择了单一来源采购的模式来与唯一供应商合作，这种情况统称为唯一供应商-无竞争；主动选择单一来源采购模式的情况有四种，其中由于只能从唯一供应商处采购的原因除了专利、技术等原因外，还有部分项目由于地域偏远、回报较低、资金需求量大等原因使得政府只能从唯一供应商处采购，主动选择单一来源采购模式的原因还有发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的，以及保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，分别简称为紧急情况和项目一致性。

1.落地项目总体情况

图2 全国PPP项目采购方式情况

截止到2018年8月底，全国共有8048个，11.66万亿的PPP项目落地，其中采购方式使用公开招标的项目占据大半，有4191个，占52.08%，除了采购方式不详的项目外，采用竞争性磋商采购的项目共有1454个，从全国落地项目来看，PPP项目中采用公开招标和竞争性磋商两种较为相对公开的采购方式较多，占据了全国项目的70%，剩余使用竞争性谈判、邀请招标和单一来源采购的项目仅占了全国项目的3%左右，使用单一来源采购模式的项目有134个。

2.  单一来源采购原因分析

图3 单一来源采购项目原因情况

就全国落地PPP项目的情况来看，共有134个项目主动或被动选择了单一来源采购的招标模式，除去部分采用单一来源采购模式原因不详的项目外，主动选择和被动选择该采购模式的项目数量基本持平，被动选择稍多3个项目；在主动选择单一来源采购形式的项目中，50%的项目是为了保持项目一致性，这部分的项目由于已经与政府合作了一期项目，或是在原来的项目上进行改扩建，或是已经签署了合作备忘录等原因，为了保持项目在工艺、材料、设施、人员等方面的统一性和延续性，采用了单一来源采购的模式选取项目供应商；因为发生紧急情况而选用单一来源采购模式的项目共有7个，这些紧急情况主要有抢险救灾、项目建设时间紧迫等。

3. 各地区采用单一来源采购情况

图4 各地区单一来源采购项目情况

从各地区项目采用单一来源采购的情况来看，吉林省有3个项目使用了单一来源采购的模式选择供应商，由于其中有两个项目的规模均在200亿以上，导致吉林省在所有地区中的项目规模上排名第一；从地区来看的话华东地区有六个省份均有采用过单一来源采购的方式，其中浙江省和山东省采用单一来源采购的项目个数最多，分别有23个和17个，新疆地区和安徽省采用单一来源采购的项目也超过了10个。

图5 各地区采用单一来源采购原因

各地区采用单一来源采购的具体原因如图5所示，被动采用单一来源采购的原因绝大部分是由于项目参与人太少导致项目多次流标后改变了采购形式，被动采用单一来源采购模式的地区主要集中在华东地区和华中地区。除去原因不详的项目后，采用单一来源采购最多的浙江省中，大部分的项目是被动采用单一来源采购来选择供应商，占比较高的原因还有保持项目的一致性；而华中地区的湖南省中90%的项目均是被动选择的单一来源采购模式，仅有一个项目是由于紧急情况主动选择。

由于参与项目的供应商太少而不得不选择单一来源采购模式的地区集中度较高，可以看出选择单一来源采购与项目的地区有一定的关系，将地区以财政收入进行区间划分后可以看出，被动选择单一来源采购模式的地区主要是财政收入在30亿以下的区县级地区，而财政收入在100亿以上地区的项目主要为市本级或省本级的项目，这些项目或由于规模较大使得参与投标的供应商太少，具体情况如图6所示。

图6 被动选择单一来源采购的项目地域财政收入情况

4. 各行业采用单一来源采购情况

图7 各行业单一来源采购项目情况

图8 各行业采用单一来源采购原因情况

从各个行业落地的PPP项目来看，采用单一来源采购的情况主要集中在市政工程行业、教育行业和交通运输行业，其中市政工程共有55个项目采用了单一来源采购的方式选取供应商，具体原因如图8所示，除原因不详的项目外，市政工程类项目中主动选择单一来源采购模式的项目占比较多，其中主要原因是为了保持项目一致性，但无论是主动选择还是被动选择，唯一供应商都是各类型项目选择单一来源采购的最主要原因。

图9 细分行业唯一供应商原因情况

由于专利技术、参与投标企业少或地域限制等原因仅能从唯一供应商处采购的情况中，污水处理行业使用单一来源采购模式的情况较多，共有7个项目，其中大部分是由于参与投标的企业太少导致两次流标后改变了采购方式，虽然参与该项目企业少的原因不好断定，但也可以从侧面反映出这些行业的项目缺乏一定的竞争性，或是由于技术门槛导致，或是由于回报较低导致，暂不能确定。

5.各中标人采用单一来源采购情况

图10 各类型中标人采用单一来源采购原因情况

图11 运营商采用单一来源采购项目类型情况

注：运营商包含文化体育旅游类运营商、综合环境服务商以及其他运营商

从各类型中标人采用单一来源采购模式的情况来看，大多数类型的企业均是由于参与投标的企业太少缺乏竞争而被动采用了单一来源采购模式，而其他运营商和综合环境服务商类型的中标人则大多是为了保持项目的一致性而主动采用了单一来源采购来选取供应商，从图11运营商采用单一来源采购项目类型情况来看，污水处理类是运营商中标项目中采用单一来源采购模式最多的项目类型，共有15个项目，其中有9个均是为了保持项目一致性采用了单一来源采购模式，垃圾处理类和供热类的项目采用单一来源采购模式也较多。

图12 不同背景中标人采用单一来源采购原因情况

图13 民营企业采用单一来源采购项目类型情况

注：图13仅列出了项目个数大于等于2个的项目类型

将中标人按不同背景分类后可以看出，所有采用单一来源采购的项目中民营企业参与的项目个数最多，共有71个，其中有34个项目是由于参与人太少而转成单一来源采购，16个项目是为了保持项目的一致性。而在民营企业以单一来源采购中标的项目中，污水处理和垃圾处理类型的项目最多，分别有10个和8个，其中污水处理有50%的项目是由于项目一致性而使用了单一来源采购的模式，40%的项目是由于参与投标的企业太少而被动采用单一来源采购模式。

1.采购过程最曲折的项目

在已经中标落地的PPP项目中，被动采用单一来源采购模式的项目个数与主动采用的项目个数相当，而被动采用单一来源采购模式的项目往往是由于参与该项目的供应商较少或仅有一个，导致项目多次流标从而改变了采购模式，这里面不乏有经历过多次采购仍然失败的案例，下面仅选择一个采购过程看起来最曲折的项目进行介绍。

某某镇污水处理PPP项目是财政部管理库项目，根据该项目采用单一来源采购模式的原因情况说明可知，从2015年到2016年该项目共计进行了4次招标均以失败告终，最后不得不被动采用了单一来源采购模式选取了参与该项目的唯一供应商，该项目招投标情况如下图所示：

图14 某某镇污水处理PPP项目招投标情况

2. 污水处理行业项目

截止至2018年8月底，全国落地的8048个项目中共有811个为污水处理类项目，占比约为10.08%，而污水处理行业中共有21个项目采用了单一来源采购，占所有单一来源采购类项目的15.67%，是所有类型项目中占比最高的，并且在前文的分析中，所有行业中由于唯一供应商原因采用单一来源采购模式最多的也为污水处理行业，各类运营商和民营企业中标的项目也是污水处理类排名第一，下面就具体分析污水处理行业项目采用单一来源采购模式的具体原因。

图15 污水处理行业单一来源采购原因情况

从图中可以看出，污水处理行业的项目选择采用单一来源采购的最主要原因是为了保持项目一致性，从具体的项目可以看出，这部分的项目均是在原有的项目上对其进行提标改造，由于供应商已经与政府合作了一期项目，为了保持项目在技术、设备等方面的一致性，通常政府会主动选择单一来源采购模式与供应商续签合约，使得项目能更快地开展起来，也在一定程度上降低了项目的前期成本；其次是由于缺乏竞争使得仅有唯一供应商可选择，这部分的项目均经过多次招标，但由于参与的企业太少而流标后改变了采购模式，被动选择单一来源采购。

3.技术紧缺的行业

政府主动选择单一来源采购模式进行招标的项目中，有一部分是由于货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购，这些项目在一定程度上表示了该行业的技术处于紧缺的状态，只有较少的企业拥有着不可替代的专利和技术，这部分的项目具体的行业如下表所示：

表1 细分行业唯一供应商-技术原因情况

从各行业的具体项目来看，没有哪个行业由于技术原因而大量使用单一来源采购模式，其中其他类的两个项目分别来自不同行业，一个是教育类其他，一个是政府基础设施建设其他，大部分的项目均是市政工程类，也有能源、科技、环境保护等行业的项目由于技术原因采用了单一来源采购模式选取供应商。

部分地区PPP项目缺乏竞争。已经落地的PPP项目中，由于技术、保持项目一致性等原因而主动采用单一来源采购模式的项目与缺少参与的供应商而被动单一来源采购模式的项目个数差异较小，被动选择稍多3个项目，而被动选择单一来源采购模式的地区主要是财政收入在30亿以下的区县级地区，这些地区可能由于财政问题使得主动参与其中的供应商较少，缺乏一定的竞争，经过几次失败的采购后导致政府不得不采用单一来源采购的模式来选取唯一供应商。

采用单一来源采购模式的项目中由民企中标的项目个数最多。结合前面的分析可以看出，较其他背景性质的企业来说，民营企业参与污水处理行业以及参与部分财政收入较弱的偏远地区的项目较多，而大型国有企业则会选择地区更加优质的项目。

污水处理行业采用单一来源采购模式的项目最多。污水处理行业的项目主动和被动采用单一来源采购模式选取供应商的项目个数在所有行业中最多，其中最主要的原因是大多污水处理项目是在原有的项目上提标改造，为了保持项目在技术、设备等方面的一致性，通常政府会主动选择单一来源采购模式与供应商续签合约，从具体项目来看，湖南省也有部分地区的项目是由于多次招标失败改变了招标模式。

市政工程有部分技术紧缺行业。城市亮化工程、地区集中供热及供水、电网改造建设与维护以及燃气基础设施建设等民生类PPP项目需求较多，但部分地区由于技术等原因导致政府只能选用单一来源采购的模式与唯一供应商合作，其中这部分项目最多的为新疆地区；而能提供国际度假区和轨道交通等项目服务的供应商在全国范围内都较少，这类行业属于确实技术紧缺的行业。