【独家】PPP+EPC模式建设风险管理探析

日期:2020-05-11

作者：李青龙元明城建设运营部

前言

“PPP+EPC”模式，是指在采用PPP模式的项目中，政府在依法选择社会资本方的同时，确定了项目的工程总承包商（一般即为社会资本方）；EPC总承包商（国内称为“工程总承包”）通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购一体化的交钥匙工程；社会资本方通过PPP合同赋予的特许经营权，获得相应回报，在约定运营期满后将项目整体移交给政府部门。

PPP+EPC模式有自己的优势，此前许多文章都有描述。但不可否认也存在很多的问题和风险，我们需要对已完成和在建的项目进行分析，找出风险点，便于后续类似项目的实施和把控。

PPP+EPC模式的优势

1、缩短建设周期。PPP项目一般都是投资规模大、工程技术复杂、设计工期较长的项目。EPC模式把设计、采购、施工作为一个整体，在一个管理主体下组织实施，有别于传统的工程项目管理模式。EPC模式实现了在设计的同时进行设备材料的采购，同时实现了设计和施工的通盘考虑、深度交叉，大大缩短了工期。

2、政府支持力度增加。PPP模式项目一般都关系到国计民生，在设计、施工过程中，业主、地方政府对项目建设的支持力度一般都比较大。

3、企业更加注重成本控制。因项目为投资型项目，从施工现场管控方面，施工单位在保证安全、质量的前提下，会更加注重成本控制。

4、有助于提升管理人员综合素质。在PPP模式下结合EPC模式，设计院设计时，在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式，需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。

PPP+EPC模式存在的风险

1、设计风险

PPP项目相较于传统政府投资项目，一般子项目多、工期紧，且建设程序超前，有时项目开工时初步设计还没有完成，需要根据政府方的要求进行规划及设计调整，造成费用的增加和工期的滞后。另外，边设计边施工还存在设计图纸滞后、调整频繁、工程量清单无法确定等问题，造成设计工程难以满足施工要求，对分包商而言，还存在因设计问题导致向总承包索赔的问题。

2、信任风险

在政府投资条例下，政府方一方面担心自身投资超过估算或者概算，另一方面担心EPC模式会让社会资本方通过设计优化降质降效、获取超额收益，从而对社会资本方产生不信任感。一般来说，政府方除委派监理单位和跟踪审计单位外，还要派遣政府授权机构参与监督，或者从投资估算、设计概算、施工图预算等对项目做过多限价，对工程推进造成较大阻力。如果不及时化解，极端情况下可能导致项目无法正常实施甚至流产的可能。

3、审计风险

PPP项目中有过程跟踪审计、完工审计等，甚至项目结束后可能进行二次审计。设计、施工任何一个环节出现问题都会影响最终审计结果，进而对项目参与方的利润情况产生影响。

4、超投风险

通过对已完成和在建PPP+EPC项目的分析，绝大部分都存在超投现象。如果PPP合同没有对该现象做明确的约定，项目实施过程中会出现扯皮推诿，从而使另外的信任风险、审计风险进一步放大，严重阻碍项目的正常实施。

5、组织风险

PPP项目实施过程中，参与单位众多，参与方利益不一致甚至相互矛盾，组织协调工作量大，存在组织不力影响施工等风险；设计单位和分包商的履约情况将直接影响项目工期目标和利润目标的实现，对项目公司的管控能力是个极大的挑战。

从项目公司（社会资本方）层面进行PPP+EPC模式风险管理的建议

1、设计风险管理

首先项目公司（SPV公司）在与工程总承包单位完成合同签订后，需要做好备案，并及时制定好与之配套的奖惩措施，对设计变更的期限、费用改变做明确约定。

其次，要将设计单位也纳入到项目公司考核管理中来，并做好对其设计计划落实的督促工作，要求设计单位在规定时间内提交设计图纸并保证设计质量，为落实施工部署提供有利保障。

再次，应做好设计进度的管理，保证在项目前期筹备阶段就能够完成施工图设计，从而在开工之前，就可以获取较为完善的工程量清单，避免在施工过程中的无谓签证和变更。

最后，与分包商签订施工合同时应将一部分设计风险转化给对方承担。

2、信任风险管理

首先，在工程投标前，社会资本方需要做好市场调研，为工程报价提供准确的信息支持，保证报价的科学合理。

其次，做好设计方案和施工方案优化，加强投资总额控制，主动接受政府投资方监督，积极与政府机构建立良好的沟通与联系，从而获得政府的信任与支持。

最后，跟踪落实好各个单项工程的立项、用地、评审等环节文件办理进程，结合实际拆迁工作进度，实时做好建设计划的安排与调整，为项目的顺利进行奠定坚实的基础。

3、审计风险管理

首先，加强方案设计管理，以价值工程的考量办法评估设计成果，为工程总投资预算提供有力的信息支持。

其次，在具体施工时，需要严格按照施工图纸进行施工，落实现场签证工作，做好过程跟踪审计，保证能够在一个计量周期内，能够完成结算办理。鉴于PPP项目的实施机构存在多个上级部门（委办局、财政局、审计局等），可能在项目实施过程中存在多个审计部门（或其聘请的第三方咨询机构），例如在某PPP项目的财评预算编制过程中，实施机构聘请一家咨询机构进行预算编制，财政局（财评中心）聘请一家进行预算审核，同时另外聘请一家进行协审），在这方面的提前协调沟通就显得尤为重要。

最后，要坚持实事求是原则，以科学、合理、公平的原则与审计单位沟通，才能达到己方想要的结果。

4、超投风险管理

首先，在项目中标前社会资本方应仔细研究项目的投资估算并进行实地踏勘，如发现存在超投（尤其是某些项目的其他费也存在超投风险），应和政府方及时沟通，通过调整可行性研究报告和实施方案，从源头上解决。

其次，PPP合同签订阶段明确约定项目超投的处理条款。

最后，项目实施过程中可以通过提前还款、限额设计、甩项等方式化解风险。

5、组织风险管理

首先，在项目前期的筹备阶段，就需要通过召开工程推进会的方式，将各参建方组织在一起，共同探讨商定项目施工方案与验收标准，在具体探讨商定时，需要相关人员在旁做好记录，形成会议纪要，一方面能够确保各方都能够达成一致意见，另一方面避免一旦后续出现问题，出现推诿扯皮问题发生。

其次，加强市场调研的落实，特别是要做好主要施工材料以及重要的施工设备询价工作，从而为后续的施工材料、设备采购以及工程预算、造价工作开展奠定坚实的基础，防止由于价格不合理，无法通过政府审核。与此同时，由于施工材料需要结合施工进度进行阶段性购置，难以一次性完全购清，因此需要及时解决施工材料来源问题，从而为后续的施工提供有力支持，避免对施工进度造成不利影响。另一方面，在具体施工过程中，如果出现因施工变更等因素造成的争议问题，需要利用工程洽商单，或者召开专题会议的方式即是确认变更，并解决相应问题，尽最大可能地减少工程进度带来的影响，降低工程审计难度。

最后，强化分包商履约评价管理，通过定期展开评价，将评价时段分为月度、季度、年度方式，时刻督促分包商规范自己的行为，及时做好施工调整及管理，实现对项目工程的良好控制。

五、结束语

在当前阶段，PPP+EPC模式还不是很成熟，可能会出现更多的问题或者风险，我们要关注国家宏观经济政策调整，取长补短，对已完成的项目多做分析总结，加以改进；多和合作伙伴交流，了解需求，共同分担，完成共赢的目标。

PPP研究中心

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